1. Baggrund for ændring af praksis
Vurderingsstyrelsen ønsker med dette styresignal at ændre praksis for, hvornår en anvendelse anses for mulig efter plangrundlaget i henhold til ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 1.

Vurderingsstyrelsen har de seneste år udsendt nye ejendomsvurderinger (for 2020) til landets boligejere. Vurderingerne for 2020 er de første vurderinger, der foretages efter reglerne i ejendomsvurderingsloven, og det forventes, at alle 2020-vurderingerne er udsendt i 2024. Herudover har Vurderingsstyrelsen i 2. halvdel af 2023 offentliggjort foreløbige ejendomsvurderinger for alle vurderingspligtige ejendomme til brug for opkrævningen af en foreløbig beskatning i 2024 og 2025, indtil de endelige 2022- og 2023-vurderinger er klar.

Arbejdet med de nye ejendomsvurderinger har givet Vurderingsstyrelsen en lang række erfaringer, og særligt de foreløbige vurderinger har vist, at der for nogle ejendomme er udfordringer med at lægge alle anvendelsesmuligheder i plangrundlaget til grund for ansættelsen af grundværdien. Udfordringerne knytter sig særligt til, hvordan oplysninger fra kommuneplanrammer anvendes i vurderingerne, og hvornår anvendelsen til tæt/lav boligbebyggelse lægges til grund. Dette har ført til, at grundværdien i nogle tilfælde er blevet ansat på baggrund af en anvendelsesmulighed, som ejendomsejer reelt ikke kan få tilladelse til. En ejendom bør overordnet set blive vurderet og beskattet ud fra anvendelsesmuligheder, der er reelle og realiserbare, fordi der ellers opstår et misforhold mellem den ansatte grundværdi og grundens reelle anvendelsesmuligheder og værdi på den anden.

Vurderingsstyrelsen ønsker derfor at ændre praksis for, hvornår en anvendelse anses for mulig efter plangrundlaget i henhold til ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 1. Praksisændringen skal bidrage til, at Vurderingsstyrelsen foretager mere retvisende grundvurderinger, og at grundværdierne i højere grad afspejler grundenes reelle anvendelsesmuligheder.

2. Det retlige grundlag
Ejendomsvurderingslovens § 17, stk. 1 og 3
Ved grundværdien forstås værdien af grunden i ubebygget stand under den forudsætning, at grunden vil blive anvendt og udnyttet bedst muligt i økonomisk henseende, jf. dog §§ 28-33. Grundværdien ansættes inklusive værdien af eventuelle byggemodningsarbejder.

Stk. 3. Ved ansættelsen tages hensyn til forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller anden offentlig regulering, jf. §§ 18 og 19. Forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller anden offentlig regulering som nævnt i denne lovs §§ 18 og 19 omfatter tinglyste servitutter om anvendelsen og udnyttelsen af en grund, der er omfattet af §§ 42 eller 43 i lov om planlægning. Servitutter som nævnt i 2. pkt. indgår alene i ansættelsen efter 1. pkt., hvis ejendomsejeren godtgør, at servitutten på ejendommen entydigt regulerer ejendommens anvendelses- eller udnyttelsesmuligheder, jf. dog § 58.

Ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 1 og 2
Grundværdien ansættes på grundlag af den anvendelse og den udnyttelse, der er mulig efter forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller anden offentlig regulering, jf. dog § 20.

Stk. 2. Er det efter forskrifter som nævnt i stk. 1 muligt at anvende og udnytte grunden til flere forskellige formål, anses det bedste formål i økonomisk henseende for at være den af de foreliggende muligheder, der giver den højeste grundværdi.

Ejendomsvurderingslovens § 20, stk. 1-2
Anvendes en grund lovligt til andre formål end dem, der er fastsat i forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller andre offentlige forskrifter,  ansættes grundværdien på samme måde, som hvis den faktiske anvendelse og udnyttelse var mulig efter gældende offentlige forskrifter, hvis dette medfører en højere grundværdi end ved ansættelse efter den anvendelse og udnyttelse, der er fastsat i de nævnte offentlige forskrifter, jf. dog stk. 3.

Stk. 2. Udnyttes en grund lovligt i videre omfang end fastsat i offentlige forskrifter som nævnt i stk. 1, ansættes grundværdien på samme måde, som hvis den faktiske udnyttelse var mulig efter de nævnte offentlige forskrifter, hvis dette medfører en højere grundværdi end ved ansættelse efter den udnyttelse, der er fastsat i de nævnte offentlige forskrifter, jf. dog stk. 3. Til brug for beregningen af udnyttelsen anvendes det bygningsreglement, der er gældende på vurderingstidspunktet, jf. § 5, stk. 1.

Ejendomsvurderingslovens § 55, stk. 1
Told- og skatteforvaltningen kan indhente data og føre registre over oplysninger om ejendomme, handelspriser, ejerforhold, økonomiske forhold, udlejningsforhold, jordbundsforhold, stand og forhold i øvrigt, når sådanne oplysninger er nødvendige for vurderingsarbejdet. Ved en vurdering kan Told- og skatteforvaltningen lægge oplysninger fra plandataregisteret Plandata.dk til grund, medmindre Told- og skatteforvaltningen bliver opmærksom på, at oplysningerne må anses for åbenbart urigtige. Told- og skatteforvaltningen kan anvende oplysninger i plandataregisteret Plandata.dk, der mangler endelig godkendelse fra den kommune, hvori ejendommen ligger.

3. Gældende praksis
Det overordnede princip i ejendomsvurderingsloven er, at grundværdien ansættes med udgangspunkt i grundens planlagte anvendelse og udnyttelse.

Det følger af ejendomsvurderingsloven, at ansættelsen af grundværdien foretages på grundlag af den anvendelse og udnyttelse, der er mulig efter forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller anden offentlig regulering, jf. ejendomsvurderingslovens § 17, stk. 3, og § 18, stk. 1. Når en ejendom i henhold til plangrundlaget er udlagt til en bestemt anvendelse og udnyttelse, lægges den planlagte anvendelse og udnyttelse af grundarealet derfor som udgangspunkt til grund for vurderingen. I de situationer hvor en grund ifølge plangrundlaget er udlagt til flere forskellige anvendelser, vil der blive beregnet en grundværdi for hver af de pågældende anvendelsesmuligheder, og den grundværdi, som giver den højeste grundværdi, vil som udgangspunkt blive betragtet som den bedste anvendelse i økonomisk henseende, jf. ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 2.

Forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller anden offentlig regulering skal forstås bredt. Udtrykket omfatter således lokalplaner, kommuneplanrammer, byplanvedtægter, landzonetilladelser, strandbeskyttelseslinjer efter naturbeskyttelsesloven og enhver anden form for offentlige forskrifter, som regulerer, om en grundejer kan opføre byggeri på sin grund, og hvad der i givet fald kan opføres.

Til brug for de nye ejendomsvurderinger er oplysninger om plangrundlaget blevet digitaliseret med oprettelsen af plandataregistret Plandata.dk (herefter blot plandataregistret). Vurderingsstyrelsens oplysninger om grundes anvendelses- og udnyttelsesmuligheder indhentes derfor fra plandataregistret, og disse oplysninger er en væsentlig del af grundlaget for grundværdiansættelsen. Det er kommunerne, der indberetter og registrerer de forskellige planforskrifter i plandataregistret, og i den forbindelse foretages der en nedbrydning af, hvilke planbestemmelser der gælder på såkaldt deljordstykkeniveau. Et deljordstykke betragtes som det mindste geografisk afgrænsede areal, hvor det samlede plangrundlag er ens. Nedbrydningen til deljordstykkeniveau er udtryk for en fortolkning af de samlede planoplysninger. Nedbrydningen følger et planhierarki, hvor bestemmelser fra det nyeste, mest specifikke planniveau i det samlede plangrundlag på et deljordstykke prioriteres. Det er disse nedbrudte oplysninger, der anvendes i ejendomsvurderingen til at fastlægge, hvad en grund kan anvendes og udnyttes til.

Det følger af ejendomsvurderingslovens § 55, stk. 1, at Vurderingsstyrelsen kan lægge oplysninger fra plandataregisteret til grund, medmindre Vurderingsstyrelsen bliver opmærksom på, at oplysningerne må anses for åbenbart urigtige. Udgangspunktet efter ejendomsvurderingslovens § 55, stk. 1, er altså, at Vurderingsstyrelsen alene skal henholde sig til de oplysninger om grundes anvendelses- og udnyttelsesmuligheder, der er registreret i plandataregistret. Vurderingsstyrelsen skal således som udgangspunkt ikke forholde sig til, hvad der eventuelt måtte fremgå af den relevante kommuneplan eller lokalplan eller på anden måde undersøge, om planerne er indberettet korrekt, medmindre Vurderingsstyrelsen bliver opmærksom på - f.eks. på baggrund af en henvendelse fra ejendomsejer - at de registrerede oplysninger må anses for åbenbart urigtige.

Vurderingsstyrelsen er i gang med at foretage 2020-vurderingerne. Vurderingsstyrelsen har som udgangspunkt beregnet en grundværdi for samtlige af de anvendelser, som ejendommen ifølge de nedbrudte oplysninger fra plandataregistret kan anvendes til. Hvis en ejendom f.eks. kan anvendes til både åben/lav boligbebyggelse og tæt/lav boligbebyggelse, beregnes der en grundværdi for begge mulige anvendelser samt ejendommens faktiske anvendelse, jf. ejendomsvurderingslovens §§ 18 og 20. Den anvendelse, der giver den højeste grundværdi, bliver herefter lagt til grund for grundværdiansættelsen, jf. ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 2.

Den beskrevne praksis har været anvendt, uanset hvilken type planforskrift oplysningen hidrører fra. For så vidt angår tæt/lav-anvendelsen, er denne blevet anset for mulig, også selvom grunden ikke har kunnet udstykkes, og der således kun har været plads til en enkelt boligenhed på grunden.

Vurderingsstyrelsen har dog i 2020-vurderingen ikke anset anvendelsen til etageboligbebyggelse til ejerlejligheder for mulig i de situationer, hvor grunden ikke i forvejen anvendes hertil, og hvor anvendelsen alene følger af en kommuneplanramme. Dette er bl.a. sket på baggrund af reglerne om lokalplanpligt i planlovens § 13, stk. 2. 

4. Ny praksis
På baggrund af de erfaringer, som Vurderingsstyrelsen har gjort sig i forbindelse med de nye ejendomsvurderinger, ønsker Vurderingsstyrelsen at ændre praksis for, hvornår en anvendelse anses for mulig efter plangrundlaget i henhold til ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 1.

Vurderingsstyrelsen vil i formuleringen "mulig efter forskrifter udstedt i medfør af planlovgivningen eller anden offentlig regulering" indfortolke den forudsætning, at der skal være tale om anvendelsesmuligheder, der forekommer reelle, når der er taget højde for planlovgivningen og anden regulering, der begrænser mulighederne for at anvende og udnytte en grund.

Det betyder, at de anvendelsesmuligheder, der fremgår af plandataregistret eller de bagvedliggende forskrifter, ikke skal anses for mulige efter plangrundlaget i de tilfælde, hvor det må formodes, at den pågældende anvendelse reelt ikke er mulig på grunden. Dette understøttes desuden af bemærkningerne til ejendomsvurderingslovens § 18, jf. Folketingstidende 2016-17 (1. samling), A, L 211 som fremsat, side 99, hvoraf det fremgår, at den bedste økonomiske anvendelse skal søges inden for de muligheder, der faktisk er til rådighed.

Anvendelsesbestemmelser i kommuneplanrammer
Kommuneplanrammer er ikke byggeretsgivende for den enkelte grundejer, men er alene bindende og retningsgivende for kommunens egne planer og sagsbehandling. Når et område i en kommuneplanramme er udlagt til en eller flere specifikke anvendelser, kan man som grundejer forvente, at udviklingen indenfor rammeområdet som helhed vil gå i retning af de pågældende anvendelser gennem udarbejdelse af lokalplaner. Der vil dog typisk ikke være basis for at forvente, at anvendelser, der følger af en kommuneplanramme, vil blive realiseret i hele rammeområdet, ligesom der heller ikke er sikkerhed for, at en kommune vil give tilladelse til en bestemt anvendelse, blot fordi den følger af en kommuneplanramme. For områder, der ikke er lokalplanlagte, og hvor anvendelsen alene følger af en kommuneplanramme, er der altså risiko for, at der ansættes en grundværdi på baggrund af en anvendelse, der reelt ikke er mulig. Dette er særligt problematisk, hvis der er tale om en anvendelse, der er udtryk for en mere intensiv udnyttelse af grunden, end hvad der faktisk er bygget på grunden, eller hvad der er normalt for området.

I fraværet af en lokalplan vil Vurderingsstyrelsen derfor i skønnet af, hvilke anvendelsesmuligheder der anses for værende reelle henholdsvis ikke reelle, tage udgangspunkt i blandt andet plandataregistrets oplysninger om områdets generelle anvendelseskategori, f.eks. "Boligområde" eller "Erhvervsområde", den konkrete ejendoms faktiske anvendelse, og hvorvidt en specifik anvendelse må anses for lokalplanpligtig. Vurderingsstyrelsen vil eksempelvis som altovervejende hovedregel lægge til grund, at der på en ejendom i et område med en generel anvendelseskategori som "Boligområde" vil kunne opføres et fritliggende enfamiliehus.

For bebyggede ejendomme, hvor den faktiske anvendelse er i overensstemmelse med kommuneplanområdets generelle anvendelseskategori, indebærer den nye praksis blandt andet, at Vurderingsstyrelsen vil lægge til grund, at den faktiske anvendelse altid er en reel mulighed i henhold til ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 1, mens alternative anvendelsesmuligheder kun vil anses for reelt mulige, hvis de vurderes at være i overensstemmelse med områdets generelle karakter.

Hvis der i et område f.eks. primært er opført fritliggende enfamiliehuse, og grundene i området ifølge oplysningerne fra kommuneplanrammen er udlagt til "Boligområde" og kan anvendes til både et fritliggende enfamiliehus med en bebyggelsesprocent på 30, rækkehusbebyggelse med en bebyggelsesprocent på 40 eller etageboligbebyggelse med en bebyggelsesprocent på 60, vil det altså som udgangspunkt kun være anvendelsen som fritliggende enfamiliehus og den tilhørende udnyttelse på 30 pct., der vil blive anset for mulig efter plangrundlaget i henhold til ejendomsvurderingslovens § 18, stk. 1, og som dermed vil indgå i grundværdiberegningen efter reglerne i ejendomsvurderingsloven.

Denne tilgang kan typisk ikke anvendes for ubebyggede grunde, fordi der for en ubebygget grund ikke på samme måde er en faktisk anvendelse, der kan være styrende for, hvilken anvendelsesmulighed i kommuneplanrammen som skal anses for mulig. Det samme gør sig gældende for ejendomme, der faktisk anvendes til noget andet, end hvad der følger af kommuneplanrammens generelle anvendelseskategori, f.eks. hvis der på en ejendom i et område med generel anvendelseskategori som "Boligområde" (alene) er opført en kiosk. I sådanne tilfælde vil Vurderingsstyrelsen i stedet forholde sig til, hvilke anvendelser der må anses for sandsynlige at kunne få tilladelse til at opføre på grunden, henset til planområdets generelle anvendelse og karakter.

Bestemmelser i planforskrifter vedrørende tæt/lav-anvendelse
I forlængelse af udfordringerne med de mulige anvendelser fra kommuneplanrammer har Vurderingsstyrelsen også konstateret mere generelle udfordringer med tæt/lav-anvendelsen, som også gør sig gældende i de tilfælde, hvor en anvendelse følger af en lokalplan. Tæt/lav boligbebyggelse dækker over helt eller delvist sammenbyggede enfamiliehuse. Den mest almindelige form for tæt/lav byggeri er rækkehuse. Der er tale om rækkehuse, når tre eller flere enfamiliehuse er bygget sammen i en række med lodret adskillelse mellem de enkelte boliger. Hvis en ejendom ifølge bestemmelser i en lokalplan kan anvendes til tæt/lav boligbebyggelse, og ejendommen ikke i forvejen anvendes hertil - f.eks. hvis der på ejendommen er opført et fritliggende enfamiliehus - kan grundejeren ikke blot opføre et enkelt rækkehus. Dette skyldes, at tæt/lav-anvendelsen som udgangspunkt forudsætter minimum tre rækkehuse, hvorfor der typisk kun vil være mulighed for at opføre tæt/lav, hvis grunden er stor nok til, at der kan placeres tre rækkehuse, og det samtidig er muligt at udstykke de enkelte rækkehuse til selvstændige grunde med lovlig vejadgang, jf. byggelovens 10 A.

Vurderingsstyrelsen vil derfor som udgangspunkt kun anse tæt/lav-anvendelsen for mulig, hvis grunden er stor nok til, at der kan placeres tre boliger, og hver bolig samtidig kan udstykkes til en selvstændig grund med lovlig vejadgang.

Det registreres ikke i plandataregistret, hvilken type tæt/lav byggeri der konkret er tale om. Vurderingsstyrelsen vil derfor tage udgangspunkt i rækkehusbebyggelse, fordi rækkehuse er den mest almindelige form for tæt/lav byggeri. Hvis Vurderingsstyrelsen i forbindelse med sagsbehandlingen af en konkret ejendom bliver opmærksom på, at der i plangrundlaget specifikt er fastsat bestemmelser om dobbelthuse - eller hvis ejeren gør Vurderingsstyrelsen opmærksom herpå - vil Vurderingsstyrelsen dog anse tæt/lav-anvendelsen for mulig, hvis der kan placeres to boliger med tilhørende udstykningsmulighed. Kravet om henholdsvis to eller tre boliger med tilhørende udstykningsmulighed skal dog ikke gælde for ejendomme, der i forvejen anvendes til tæt/lav boligbebyggelse, og for ejendomme, som ifølge en lokalplan alene kan anvendes til tæt/lav.

(Øvrige) tilfælde af anvendelsesmuligheder, som ikke forekommer reelle
Såfremt Vurderingsstyrelsen i forbindelse med det fremadrettede vurderingsarbejde bliver opmærksom på flere tilfælde, hvor det viser sig, at grundværdier baseres på anvendelsesmuligheder, der ikke forekommer reelle, vil der blive set på, hvordan det kan håndteres mest hensigtsmæssigt.

Vurderingsstyrelsen vil i øvrigt opfordre til, at ejerne i deklarationsperioden forholder sig til, om de er enige i, at den anvendelsesmulighed, som Vurderingsstyrelsen foreslår at lægge til grund for grundværdiansættelsen, er en anvendelse, der reelt er mulig at opføre på grunden.

5. Praksisændringen giver ikke adgang til genoptagelse
Vurderingsstyrelsen har af egen drift initieret praksisændringen i nærværende styresignal. Praksisændringen er således ikke aktualiseret af, at Vurderingsstyrelsens praksis på dette område er blevet underkendt af en højere instans. Det er i øvrigt Vurderingsstyrelsens opfattelse, at den hidtidige praksis, der er redegjort for i afsnit 3, har været lovmedholdelig.

Vurderingsstyrelsen kan, såfremt retsgrundlaget ikke er til hinder herfor, ændre fra en lovlig praksis til en anden lovlig praksis, hvis der foreligger en saglig grund til ændringen. Dette er også beskrevet i Den juridiske vejledning 2024-2, afsnit A.A.4.2. Det er Vurderingsstyrelsen opfattelse, at der netop er tale om en sådan praksisændring, hvilket betyder, at der ikke kan ske genoptagelse med henblik på anvendelse af den nye praksis for perioder, der ligger før virkningstidspunktet for praksisændringen. Styresignalet giver derfor ikke mulighed for at anmode om genoptagelse af en 2020-vurdering med henblik på at få vurderingen ændret i overensstemmelse med den nye praksis.

6. Gyldighed
Dette styresignal indeholder en praksisændring, som Vurderingsstyrelsen har initieret af egen drift.

Praksisændringen vil have virkning fra og med de vurderinger, der foretages pr. 1. marts 2021 og 1. januar 2022, herunder omvurderinger, jf. ejendomsvurderingslovens § 6. Foretagelsen af disse vurderinger er endnu ikke påbegyndt.

Vurderingsstyrelsen vil således fortsat anvende den hidtidige praksis i forbindelse med foretagelsen af de resterende vurderinger med termin pr. 1. januar 2020, som alle forventes at være udsendt ved udgangen af 2024.

Indholdet af styresignalet vil blive indarbejdet i Den Juridiske Vejledning 2025-1, afsnit H.A.5.1.2.1 og H.A.5.1.2.3, hvorefter styresignalet ophæves.