Parter
DK-Benzin A/S
(Advokat Erik Hørlyck)
mod
Skatteministeriet
(Kammeradvokaten v/advokat H. C. Vinten)
Afsagt af landsdommerne
Knud Knudsen, Benedikte Tegldal og Dorte Paag (kst.)
Under denne sag har sagsøgeren, DK-Benzin A/S, nedlagt påstand om, at sagsøgte, Skatteministeriet, tilpligtes at anerkende, at
- § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 er ugyldig, at
- § 2, stk. 2, sidste led ("og i mængder på ikke under 200 liter ad gangen") i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 er ugyldig, og at
- § 1, stk. 2, sidste led ("der den 1. september 2000 havde salg af petroleum fra standere m.v. til brug for opvarmning") i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 er ugyldig.
Sagsøgte har påstået frifindelse.
Sagen drejer sig om, hvorvidt der i mineralolieafgiftslovens 24, stk. 2, er den fornødne hjemmel til de i sagsøgerens påstand anførte bestemmelser.
Sagens nærmere omstændigheder
Ved lov nr. 1029 af 19. december 1992 om energiafgift af mineralolieprodukter m.v., der trådte i kraft den 1. januar 1993, blev der som et led i gennemførelsen af flere rådsdirektiver fastsat differentierede afgifter på forskellige mineralolieprodukter. Indtil da havde bl.a. fyringsolie og dieselolie været belagt med samme afgift.
Loven er efterfølgende ændret flere gange, jf. senest lovbekendtgørelse nr. 701 af 28. september 1998. Det fremgår af lovens § 1, stk. 1, nr. 1 og 2, at afgiften udgør 276 øre/l gas- og dieselolie, der anvendes som motorbrændstof, hvorimod afgiften kun udgør 183 øre/l for anden gas- og dieselolie. Det fremgår på tilsvarende vis af nr. 7 og 8 i samme bestemmelse, at afgiften udgør 276 øre/l petroleum, der anvendes som motorbrændstof, men kun 183 øre/l for anden petroleum. Af lovens § 1, stk. 7, fremgår følgende:
"Afgiftspligtige varer må ikke uden de statslige told- og skattemyndigheders tilladelse blandes, sælges eller anvendes til andet formål end det, de er afgiftsberigtiget efter, jf. dog stk. 5, 2. pkt."
Af lovens § 24 fremgår følgende:
"Skatteministeren kan fastsætte regler om farvning og denaturering af afgiftspligtige varer. Stk. 2. Skatteministeren kan i øvrigt fastsætte bestemmelser om kontrolforanstaltninger, der er nødvendige til lovens gennemførelse."
Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår:
"Til §§ 22 - 24.
...
Paragrafferne indeholder kontrolbestemmelser, herunder blandt andet regler om told- og skattevæsenets almindelige adgang til at foretage eftersyn i virksomhederne...
Som i de gældende benzin- og olieafgiftslove er der i § 24 anført, at skatteministeren kan fastsætte regler om farvning og denaturering af afgiftspligtige varer. De 11 andre EF-lande farver i dag fyringsolie, fordi den enten er afgiftsfri eller meget lavt beskattet i forhold til dieselolie. Dette problem får vi nu også her i landet, og regeringen har derfor i sinde at anvende bemyndigelsen til at forlange fyringsolie farvet så snart som muligt."
Der er ingen særskilte bemærkninger til lovforslagets § 24, stk. 2.
I medfør af lovens § 24, stk. 1, udstedte skatteministeren bekendtgørelse nr. 518 af 19. juni 1997 om farvning af gas- og dieselolie, der trådte i kraft den 1. juli 1997. I henhold til bekendtgørelsens §14, stk. 3, skulle farvning af gas- og dieselolie ske med virkning fra den 1. december 1997. Inden farvningsordningens ikrafttræden udsendte skatteministeriet den 21. november 1997 en pressemeddelelse, hvoraf fremgik, at ministeren - på baggrund af den offentlige debat om, hvorvidt farvningsordningen var sundhedsmæssig og miljømæssig forsvarlig - havde besluttet at udsætte ordningens ikrafttræden. Bekendtgørelsen blev herefter ophævet ved bekendtgørelse nr. 872 af 26. november 1997.
På baggrund af en række avisartikler i februar/marts 2000 og en konkret henvendelse til skatteministeren om anvendelse af fyringsolie som motorbrændstof i dieselbiler skrev Told og Skat den 9. maj 2000 således til sagsøgeren:
"Salg af fyringsolie fra stander til motorbrændstof.
Der har i den seneste tid været øget fokus på anvendelse af fyringsolie til motorbrændstof. Det er bl.a. i en artikel i et formiddagsblad kommet til udtryk, at det skulle være lovligt at anvende fyringsolie som motorbrændstof. Dette er imidlertid ikke lovligt.
Styrelsen har derfor udarbejdet et brev til virksomheder registreret som oplagshavere efter mineralolieafgiftsloven, hvori reglerne om anvendelse af fyringsolie og dieselolie er præciseret. Brevet vedlægges som bilag.
Styrelsen kan oplyse, at det er konstateret, at der fra flere DK-Benzinstationer sker salg af fyringsolie, der tankes direkte i dieselkøretøjers tank. Med henblik på en nærmere vurdering af dette salg, skal styrelsen anmode selskabet om at udarbejde og fremsende en opgørelse hertil over selskabets leveringer af fyringsolie bestemt til salg fra selskabets egne og forhandlerejede servicestationer. Opgørelsen skal udarbejdes for hver servicestation og omfatte leveringer af fyringsolie måned for måned fra 1. december 1998 til 30. april 2000.
......"
Det vedlagte brev havde følgende ordlyd:
"Anvendelse af fyringsolie som motorbrændstof
Der har i den seneste tid været en øget fokus på anvendelsen af fyringsolie til motorbrændstof. Det er bl.a. i en artikel i et formiddagsblad kommet til udtryk, at det skulle været lovligt at anvende fyringsolie i motorkøretøjer.
På visse tankstationer er det muligt at købe olie, der er beskattet som fyringsolie, fra en stander svarende til de standere, hvorfra der sælges dieselolie til motorbrændstof. Det er imidlertid kommet til Told- og Skattestyrelsens kendskab, at fyringsolien fra disse tankstationer i nogle tilfælde tankes direkte på motorkøretøjer.
I den forbindelse skal styrelsen kort præcisere reglerne for anvendelse af fyringsolie henholdsvis motordiesel.
Mineralolieafgiftslovens § 1, stk. 7, fastsætter at afgiftspligtige varer ikke uden Told*Skats tilladelse må blandes, sælges eller anvendes til andet formål end det varen er afgiftsberigtiget efter.
Det fremgår af mineralolieafgiftslovens § 25, at det er strafbart, hvis en person eller virksomhed overdrager, erhverver, tilegner sig eller anvender varer, hvoraf der ikke er betalt den afgift, som skulle have været betalt efter loven, eller forsøger herpå. Dette betyder, at både sælgeren og køberen af produktet vil kunne straffes, hvis produktet forsætligt eller groft uagtsomt anvendes til et andet formål, end det er afgiftsberigtiget til.
Dette kunne eksempelvis være tilfældet med fyringsolie, som sælges fra en stander på en tankstation og tankes direkte i en dieselbil.
Yderligere vil både sælgeren og køberen hæfte for betaling af den manglende afgift, jf. lovens § 29, stk. 1.
Det kan også oplyses, at der gælder særlige krav til kvaliteten af benzin og dieselolie til brug i motorkøretøjer, jf. Miljø- og energiministeriets bekendtgørelse nr. 529 af 25. juni 1999. Det er strafbart at sælge produkter til formål, hvor de ikke opfylder kvalitetskravene, jf. bekendtgørelsens § 6.
Styrelsen skal anmode Dem om at foranledige, at tankstationer, der forsynes fra virksomheden og hvorfra der sælges fyringsolie orienteres om reglerne for salg og for konsekvenserne ved misbrug af fyringsolie."
Sagsøgte udarbejdede herefter udkast til bekendtgørelse om tankstationers salg af visse olieprodukter, der bl.a. blev sendt til høring hos Oliebranchens Fællesråd.
Told og Skat udarbejdede den 16. august 2000 et notat vedrørende salg af fyringsolie fra tanktankstationer, hvoraf fremgår følgende:
"Observationer mv
Der foreligger en anmeldelse om tankning fra stationen i Y1-by af fyringsolie direkte til køretøjers tank. Anmelder har oplyst, at han i forbindelse med tankning til tørløbet fyr forinden måtte vente på 2 tankninger til køretøjers tank. Efter anmelder havde tanket til transportbeholder, ventede yderligere to køretøjer på tankning til køretøjs tank.
Region Ballerup har den 13. april 2000 foretaget en overvågning af DK-stationen i Y2-by. Der er tale om en station med et noget mindre, men varieret leveringsmønster. Overvågningen har fundet sted mellem 11.30 og 13.30. Der er i nævnte tidsrum tanket fyringsolie til 4 gulpladebiler af kassevognstype, en tankning til personbil og en tankning til 400 liters trailer.
Haahr Benzin
Told- og Skatteregion Næstved har gennemført en observation af Tankstationen i Y3-by. Samtlige 10 tankninger inden for 2 timer en hverdag mellem kl. 6.30 og 8.30 var til person- eller varebilers tank. Stationen er beliggende ved motorvejen mellem .......
Told- og Skatteregion Y4-by har som følge af anmeldelse/anmodning herfra gennemført en 2 timers observation af tankstationen i Y4-by. I observationsperioden tankede 3 køretøjer fyringsolie til tank og i et tilfælde skete tankning til transportbeholder. Anmeldelse om, at hyrevogne i Y4-by tankede fyringsolie kunne ikke konstateres.
......."
Efter anmodning fra Oliebranchens Fællesråd på vegne af sagsøgeren blev der den 17. august 2000 afholdt et møde mellem parterne med deltagelse af repræsentanter fra Oliebranchens Fællesråd. Af sagsøgerens referat af mødet, der blev fremsendt til sagsøgte samme dag, fremgår:
".........
Repræsentanterne for DK-Benzin A/S oplyste bl.a., at fyringsoliesalg fra standere på tankstationer stort set kun praktiseres af de danske selskaber Haahr og DK-Benzin A/S og dette salg skønnes i alt væsentligt at vedrøre villamarkedet.
Af et samlet villamarked på 700.000 m3 har DK-Benzin A/S en markedsandel på ca. 10%, hvilket salg skønsmæssigt sker ved ca. 700.000 ekspeditioner pr. år.
DK-Benzin A/S har en omsætning på fyringsolie svarende til ca. 25% af den samlede omsætning og der er investeret ca. 50 mio. kr. siden fyringsoliesalget blev påbegyndt for 10 år siden på et tidspunkt, hvor afgiften på fyringsolie og diesel var den samme.
Salget af fyringsolie har et udpræget socialt aspekt, dels fordi forbrugerne sparer 32 øre pr. liter ved selv at afhente fyringsolien og dels fordi forbrugerne kan købe mindre mængder og ikke er bundet af det mindsteaftag på 700 liter, der gælder ved køb fra tankbil.
Når forbrugerprisen er lavere skyldes det også, at forhandleravancen ved fyringsoliesalg er mindre end avancen ved dieseloliesalg. Forhandlerne har altså intet incitament med henblik på at foretrække salget af fyringsolie frem for salg af diesel.
Da en kurve over salgets fordeling over årets måneder viser, at salget i sommermånederne er væsentligt lavere end salget i vintermånederne, er der ingen indikation for, at anvendelse af fyringsolie som motorbrændstof har et nævneværdigt omfang. Medvirkende hertil er også, at salget foregår helt åbent.
Det må formodes, at anvendelse af gasolie uden afgift eller med lavere afgift til andet formål, end hvad produktet er afgiftsberigtiget til, sker i væsentligt større omfang med hensyn til fiskeridiesel og landbrugsdiesel samt fyringsolie leveret i villatank end med hensyn til fyringsolie købt ved en stander, netop fordi misbrug i de førstnævnte henseender kan ske skjult.
Det blev understreget, at DK-Benzin A/S er indstillet på at medvirke til, at der ikke sker misbrug og der er således opsat skilte på alle fyringsoliestandere om, at fyringsolien kun må anvendes til opvarmning.
En gennemførelse af de foreliggende forslag vil gøre det umuligt at opretholde salget af fyringsolie på tankstationer og med hensyn til de registrerings- og regnskabskrav, der lægges op til, er det for nærværende ikke muligt at foretage edb-registering.
Der blev peget på i stedet at harmonisere afgiftssatserne eller som i udlandet at indføre farvning af fyringsolien. Endvidere må det antages, at bødepålæg vil have en betydelig præventiv virkning, netop fordi salget foregår helt åbent.
Endelig blev det påpeget, at forslaget til § 20, stk. 1 og stk. 2, om manuel betjening og mindste salg på 300 [200.Red] liter pr. gang savner lovhjemmel.
Skattedepartementets repræsentanter lovede at tage det fremkomne under overvejelse, men tilkendegav at der foreligger et pres med henblik på skærpelse af kontrollen. De fandt det ikke umiddelbart muligt at gennemføre harmonisering af afgiftssatserne eller at indføre farvning.
Skatteministeriets repræsentanter bekræftede, at der ikke foreligger materiale, der dokumenterer, at der sker et særligt misbrug med hensyn til salget af fyringsolie fra tankstationer. Der er tale om en formodning baseret på enkeltstående iagttagelser og henvendelser.
Det blev aftalt, at DK-Benzin A/S vil tilvejebringe salgsstatistik vedrørende salget af fyringsolie via tankbil for at afklare, om der er tale om den samme sæsonmæssige svingning, som med hensyn til salg af fyringsolie fra stander. I bekræftende fald indiceres, at der ikke er tale om noget særligt misbrug ved salg af fyringsolie fra stander."
Sagsøgte udfærdigede ligeledes et referat af mødet, der ikke blev fremsendt til sagsøgeren. Heraf fremgår bl.a.:
" KH (Kurt Hoffritz, Skatteministeriet) anførte, at ministeriet var sat på en bunden opgave, hvis mål er at sikre, at fyringsolie ikke sælges som automobilbrændstof. Man kan naturligvis undre sig over, at det har kørt så længe, som tilfældet faktisk er. Men som embedsmand kan man ikke forholde sig passiv, når ulovligheder konstateres. Embedsværkets oprindelige anbefaling var et lovindgreb; men der arbejdes nu efter mildere bestemmelser i bekendtgørelsesform. Et lovforslag ville have indeholdt et decideret forbud mod salg af fyringsolie fra standere på tankstationer.
FL (Flemming Ludvigsen fra Oliebranchens Fællesråd) erindrede ministeriet om, at der tillige sker omgåelse af reglerne andre steder, såsom på privates ejendomme, i landbrug, i fiskeriet osv.
KH replicerede, at ulovlighedernes synlighed på tankstationerne fordrede handling; men der arbejdes desuden med tiltag, også på andre områder, blandt andet muligheder for farvning m.m.
KR anførte, at der ikke i dag er reelle alternativer til de foreslåede regler. Farvning er af miljømæssige grunde ikke muligt i dag, ligesom der ikke er politisk dækning for ensartede satser.
Der var ikke umiddelbart enighed mellem DK-Benzin og ministeriet om, hvilket bidrag en sæsonudsvingsanalyse mellem standersalg og tankvognssalg kan give til forståelsen af omfanget af det ulovlige salg; men HP (direktør H. Geertz Petersen, DK-Benzin A/S) ville under alle omstændigheder foretage en sådan undersøgelse og fremsende den til departementet.
KH afsluttede mødet med at konstatere, at på forbrugerniveau er forskellen på DK-Benzin mellem diesel og fyringsolie 1,25 kr. Videre kan det konstateres, at der foregår ulovligheder i stor stil. Branchen kan åbenbart ikke selv nedbringe svindlen, og derfor må der gribes ind via lovgivning."
I forbindelse med omtalen i pressen af salg af fyringsolie til motorbrændstof blev der fra Ebbe Kalnæs(CD) blandt andet stillet følgende spørgsmål til skatteministeren, der blev besvaret henholdsvis den 3. januar 2001 (788, 789 og 790) og den 22. marts 2001 (1995)
Spørgsmål nr. s 788
"Spørgsmål: "Vil ministeren redegøre for resultatet af undersøgelserne vedrørende udsættelse af farvningsordning af afgiftsfri gas- og dieselolie, jf. Skatteministeriets pressemeddelelse af 21. november 1997, og om der er muligheder for at anvende andre og mere hensigtsmæssige farvestoffer end de to planlagte, og redegøre for hvor mange europæiske lande der farver dieselolie, og om f.eks. Danmarks nabolande, der har farvningsordninger, har ordninger, der er sundhedsmæssigt eller miljømæssigt uforsvarlige?"
Svar: Den planlagte farvningsordning, som blev opgivet på grund af tvivl om de miljømæssige aspekter, bestod af et rødt og et blåt farvestof samt en gul marker. Det var tilsyneladende især det røde farvestof, der blev rejst spørgsmål ved.
Skatteministeriet har efterfølgende forsøgt at afdække området for farvestoffer for at få nærmere oplysninger om de pågældende produkter, herunder alternative muligheder. Dette er sket i fortsat samarbejde med bl.a. Force-Instituttet, som fra starten har været inddraget i arbejdet med at indhente viden, udføre test og foretage vurderinger.
.......
Samtidig har man i EU-regie foretaget undersøgelser af en række stoffer med henblik på indførelse af en fælles marker i hele EU. Samtlige medlemslande, bortset fra Danmark, anvender i dag farvningspræparater i lavtbeskattede olieprodukter .....
......
Udover krav fra EU om indførelse af en standardiseret marker ses der som nævnt også på mulighederne for at indføre et nationalt farvestof. Farvestofferne skal bl.a. gøre det nemmere at skelne mellem forskelligt beskattede olieprodukter."
Spørgsmål nr. s 789 og nr. s 790
"Spørgsmål: "Vil ministeren redegøre for, hvilke kontrolforanstaltninger der er iværksat for at undgå misbrug af den afgiftsfri dieselolie eller fyringsolie, der leveres med tankbil til erhvervsvirksomheder og private, og som andrager en langt større mængde end den begrænsede mængde fyringsolie der sælges fra tankstationer, jf. den nyligt iværksatte bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 om tankstationers salg af visse olieprodukter?".
Spørgsmål: "Er ministeren enig i, at risikoen af den afgiftsfri dieselolie og den fyringsolie, der leveres med tankbil, må anses for væsentlig større end risikoen for misbrug af den fyringsolie, der sælges fra tankstationerne, da misbrug af dieselolie og fyringsolie, der leveres med tankbil, i givet fald foregår i det skjulte, og ikke som på tankstationerne i fuld åbenhed?"
Svar: Jeg har forelagt spørgsmålene for Told- og Skattestyrelsen, der har udtalt følgende:
"I forbindelse med spørgsmålet om misbrug af fyringsolie bør der sondres mellem private og virksomheder.
Told*Skats kontrolbeføjelser retter sig alene mod virksomheder. Told*Skat har ingen mulighed for at foretage nogen former for kontrol på privat område, da en sådan betragtes som værende i strid med grundlovens bestemmelser om boligens ukrænkelighed. Dermed har Told*Skat heller ikke mulighed for at påvise, at der foregår misbrug af fyringsolie, der er leveret til en privat adresse (fyldt på villatanken).
Såfremt der skulle opstå mistanke om betydelig misbrug og deraf følgende afgiftsunddragelse vedrørende en privatperson, vil der alene kunne ske nærmere undersøgelser efter de straffeprocessuelle regler i retsplejeloven (politimæssig efterforskning).
Virksomheder, der er momsregistreret, kan efter særlige regler i henhold til mineralolieafgiftslovens § 11 få godtgjort olieafgift.
Virksomhederne angiver på momsangivelsen størrelsen af den olie- og C02-afgift, som søges godtgjort. Angivelserne kontrolleres stikprøvevis, bl.a. i forbindelse med momskontrol i virksomhederne.
Kontrollen omfatter en vurdering af regnskabet, herunder en vurdering af, hvorvidt det er sandsynligt, at de indkøbte olieprodukter er anvendt til det angivne formål. Der kan være forhold, som kan indikere, at olieprodukterne er anvendt til andre formål, f.eks. hvis ejeren af virksomheden har en dieselbil.
Det er ikke muligt at fastsætte et "normtal" for hvor meget olie, f.eks. en landbrugsmaskine eller et fiskefartøj o.lign. anvender i timen, da dette er afhængig af hvilken type arbejde, denne er brugt til osv. Det er derfor ikke muligt i praksis at påvise, om der sker mindre misbrug set i forhold til virksomhedens samlede forbrug.
I og med at mængderne, som leveres til erhvervsdrivende og parcelhusejere (villatankanlæg) er langt større end den mængde fyringsolie, der sælges fra standere på tankstationer, kunne det dermed være nærliggende at foretage det ræsonnement, at misbruget med fyringsolie mv., der leveres til erhvervsdrivende og parcelhusejere, har et helt andet omfang end det misbrug, der finder sted på tankstationerne. Men som nævnt kan forholdene være af en sådan karakter, at det ikke er muligt at påvise misbrug i forbindelse med fyringsolie, der leveres til erhvervsdrivende, med mindre der er tale om et betydeligt misforhold mellem mængden af leveret fyringsolie og virksomhedens forbrug.
Styrelsen er ikke i besiddelse af talmateriale, der påviser, at risikoen for misbrug er væsentlig større ved den afgiftsfri diesel- eller fyringsolie, der leveres med tankbil direkte til kunderne end misbruget ved salg af fyringsolie fra tankstationerne.
Misbrug af fyringsolie fra standere på tankstationer foregår i fuld offentlighed, og ingen kan være i tvivl om, at der sker en overtrædelse af reglerne, når der sker påfyldning af fyringsolie direkte i brændstoftanken på et motorkøretøj. Myndighederne kan ikke forholde sig passive over for et sådant misbrug, som i modsat fald ville kunne få et meget betydeligt omfang.
Der foreligger af gode grunde ikke tal for et sådant misbrug, men dels har pressen beskrevet dette, og dels har Told*Skat konstateret det ved observationer. Da misbruget sker ved den faktiske håndtering, som kun kan konstateres ved observation, kan misbrugets omfang ikke opgøres."
Jeg kan tilslutte mig udtalelsen, men vil gerne tilføje, at uanset om størrelsen af misbruget kan konstateres eller ej, og uanset om det sker mere eller mindre skjult, kan der være grund til at gribe ind med kontrolordninger, hvad enten der er tale om generelle ordninger eller ordninger, der mere specifikt knytter sig til de forhold, der gælder for det pågældende område.
Det er, for at der ikke skal herske nogen tvivl, min opfattelse, at der bør indføres en generel farvningsordning, så snart det er muligt."
Spørgsmål nr. S 1995
"Spørgsmål:"Har ministeren efter nærmere overvejelser planer om at tilbagekalde bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000, eller kan ministeren godtgøre en væsentlig ændring af tilstanden siden bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000?"
Svar: Forskellen i afgiftsatserne på dieselolie og fyringsolie er tilpas stor til, at der opstår et incitament til at tanke fyringsolie på dieselbiler. Det er en udbredt opfattelse, at forskellen i kvalitet på de to olieprodukter er så lille, at dieselbiler ubesværet kan køre på fyringsolie. Problemstillingen er dog ikke særlig stor, så længe fyringsolie sælges fra tankbiler eller i mindre dunke.
Efterhånden som det gik op for folk, at nogle benzinselskaber havde opstillet standere med fyringsolie, kunne Skatteministeriet og andre konstatere, at problemerne med påfyldning af fyringsolie voksede støt.
Dette fremgår blandt andet af den debat, som i foråret 2000 fandt sted i biltillægget til BT samt i JyllandsPosten. Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen har endvidere modtaget flere henvendelser om den ulovlige tankning af fyringsolie. Det fremgår af disse henvendelser, at tankning af fyringsolie også er gået ud over ejerne af de stationer, som ikke har standersalg af fyringsolie. Dertil kommer Told*Skats egne kontrolobservationer.
Når der i blandt andet avisartikler direkte opfordres til en ulovlig adfærd, er Skatteministeriet som ansvarlig myndighed nødt til at gribe ind.
Skatteministeriet havde i realiteten 3 muligheder for indgreb:
| - |
Forbud mod standersalg af fyringsolie. |
|
- |
Afgiftsforhøjelse på fyringsolie solgt fra standere på tankstationer, eller |
|
- |
et indgreb, som i et vist omfang regulerede salget af fyringsolie. |
Skatteministeriet valgte den sidste løsning, som trods alt var den mindst indgribende.
Jeg kan desuden oplyse, at Told- og Skattestyrelsen har været på kontrol- og vejledningsbesøg, og erfaringerne herfra vurderes i øjeblikket. Resultatet af disse vurderinger kan eventuelt give anledning til præciseringer."
Det fremgår af sagen, at på alle sagsøgerens tankstationer, der sælger fyringsolie, er fyringsoliestanderen påført et skilt, med følgende ordlyd:
NB!
Fyringsolie må
lovligt udelukkende
anvendes til
opvarmningsformål
Det er endvidere oplyst, at der i år 2000 var 198 af sagsøgerens tankstationer, der solgte fyringsolie via stander, samt at gennemsnitsomsætningen i år 2000 var 335.252 ltr. pr. tankstation. Bruttofortjenesten på gennemsnitsstationen var samme år 93.870 kr. Stationen med den største fortjeneste havde en bruttofortjeneste på 279.791 kr.
Forklaringer
Der er under sagen afgivet vidneforklaring af direktør hos sagsøgeren, direktør H. Geertz Pedersen. Han har forklaret bl.a., at sagsøgeren startede sit salg af fyringsolie fra standere i 1990, idet man vurderede, at der var et stort marked for en salgs- og distributionsform, hvor forbrugerne kunne skaffe fyringsolie, selv om de ikke kunne købe på kredit, de kunne indkøbe et kvantum, der passede til "tegnebogen", ligesom de kunne købe til en lav literpris.
Salget startede fra 10 tankstationer, men i dag har 200 ud af sagsøgerens 250 tankstationer standersalg af fyringsolie. Sagsøgeren har udviklet en miljø- og sikkerhedsvenlig olietrailer til brug for afhentning af fyringsolie i stedet for anvendelse af dunke, tønder m.v. Bekendtgørelsens regler om betjente benzinstandere og mindstesalg på 200 liter fyringsolie vil betyde, at sagsøgeren må ophøre med standersalg af fyringsolie, idet det ikke vil være økonomisk rentabelt at have betjente standere. I dag findes der ikke betjente benzinstationer i Danmark. Bestemmelsen om mindsteaftag er uforenelig med sagsøgerens forretningspolitik, idet sagsøgeren ikke ønsker at afslå kunder, der f.eks. kun kan købe for 500 kr. fyringsolie. Mindstesalg fra tankvogne er som hovedregel 1000 liter, men olieselskaberne kan normalt presses ned til et mindsteaftag på 700 liter svarende til en pris på ca. 4.000 kr. Salg af petroleum fra standere sker fortrinsvis til anvendelse i den gamle boligmasse i København samt i sommerhusområder. Sagsøgeren har 11 tankstationer med et sådant salg. Salget er kraftigt faldende. Petroleum afhentes typisk i egne dunke på 10-20 liter.
Alle er enige om, at den eneste brugbare løsning på problemet med salg af fyringsolie som motorbrændstof er en farvningsordning. Danmark er det eneste land i EU, der endnu ikke har indført en farvningsordning. Så vidt vidnet er orienteret, er en farvningsordning under udarbejdelse til ikrafttræden senest til marts 2003.
Procedure
Sagsøgeren har til støtte for den nedlagte påstand gjort gældende, at sagsøgte ikke har lovhjemmel til administrativt at fastsætte de i påstanden anførte forskrifter, der ikke har karakter af bestemmelser om kontrolforanstaltninger, men er forbudsregler.
Den i påstanden anførte bekendtgørelse er udfærdiget i medfør af § 24, stk. 2, og § 25, stk. 2, i lov om energiafgift af mineralolieprodukter m.v. Sidstnævnte bestemmelse indeholder hjemmel til at fastsætte bestemmelser om bødeansvar i forskrifter, der udstedes i medfør af loven. Lovens § 24, stk. 2, giver skatteministeren hjemmel til at fastsætte bestemmelser om kontrolforanstaltninger, der er nødvendige til lovens gennemførelse. Lovens forarbejder indeholder ingen fortolkningsbidrag, og § 24, stk. 2, må fortolkes efter sin ordlyd.
Der gælder ingen lovmæssige begrænsninger med hensyn til salg af fyringsolie, herunder hvorledes salget foregår, og forudsat at gældende miljø- og sikkerhedsforskrifter overholdes, er der tale om fri næring.
Skatteministerens bemyndigelse efter § 24, stk. 2, omfatter ikke beføjelse til at regulere salgsform og kvanta, idet begrænsninger i så henseende ikke kan karakteriseres som kontrolforanstaltninger.
Bemyndigelsen til skatteministeren indebærer mulighed for iværksættelse af kontrolforanstaltninger i forhold til lovlig virksomhed, men ikke hjemmel til at forbyde en hidtidig lovlig virksomhed som selvbetjenings- og automatsalg af fyringsolie og salg i mindre kvanta end 200 liter ad gangen. Regler, der ændrer en retstilstand ved at gøre noget hidtil lovligt ulovligt, kræver lovhjemmel.
Da alt tankstationssalg på det danske marked er selvbetjeningssalg, er den i påstandens nr. 1 anførte forskrift i realiteten identisk med et forbud mod standersalg af fyringsolie.
Da forudsætningen for standersalg af fyringsolie sammenlignet med salg ved tankbilsudbringning er salg af små portioner, er den i påstandens nr. 2 anførte forskrift også ensbetydende med et forbud eller i hvert fald en væsentlig indskrænkning af en salgsform, der hidtil har været lovlig.
For så vidt angår påstandens nr. 3 gøres gældende, at også den i øvrigt vilkårlige tidsangivelse i bekendtgørelsens § 1, stk. 2, indebærer, at en hidtidig lovlig virksomhed forbydes. Ej heller dette har sagsøgte hjemmel til.
Sagsøgtes indgreb er hverken nødvendigt eller sagligt begrundet, og mulig nødvendighed/saglig begrundelse kan ikke erstatte lovhjemmel.
Sagsøgtes indgreb er foranlediget af pressehenvendelser til en tidligere skatteminister, og der foreligger ikke som grundlag for indgrebet nogen påvisning af misbrug i nævneværdigt omfang. Der er langt større behov for indgreb i forhold til den afgiftsfri landbrugs- og fiskeridiesel. Men også selv om sagsøgte havde ret i, at der er behov for indgreb, kan et sådant behov ikke erstatte lovhjemmel.
Sagsøgeren har endelig anført, at der intet er til hinder for indførelse af en farvningsordning, som er kontrolforanstaltningen i alle andre EU-lande, og som efter det oplyste er på vej i Danmark.
Sagsøgte har til støtte for frifindelsespåstanden gjort gældende, at de i denne sag omhandelede bestemmelser skal ses i sammenhæng med mineralolieafgiftslovens § 1, stk. 7, hvorefter afgiftspligtige varer ikke uden de statslige told- og skattemyndigheders tilladelse må blandes, sælges eller anvendes til andet formål end det, de er afgiftsberettiget efter. Bekendtgørelse nr. 981 af 1. november 2000 blev udstedt, da en farvningsordning ikke kunne gennemføres på grund af de miljømæssige problemer, der var forbundet med en sådan ordning. De krav, som følger af bekendtgørelsens § 2, ligger inden for rammerne af de kontrolforanstaltninger, som skatteministeren kan fastsætte bestemmelse om ved bekendtgørelse, og foranstaltningerne ligger inden for lovbestemmelsens ordgrænse.
Kravet om manuel betjening af fyringsoliestanderne er en proportional og nødvendig kontrolforanstaltning, som tilgodeser en effektiv opfyldelse af olieafgiftslovens formål og en respekt af forbudet i lovens § 1, stk. 7. Andre og mindre indgribende foranstaltninger, herunder skiltning, har ikke vist sig effektive.
Lovens § 24, stk. 2, er en generel bemyndigelsesbestemmelse, der efter sin ordlyd ikke alene angår afgiftsmyndighedernes egne kontrolforanstaltninger som f.eks. omhandlet i § 22, og det er efter bemyndigelsen berettiget og hjemlet, at skatteministeren i bekendtgørelsesform kan pålægge selskaber, der har fortjeneste ved uovervåget standersalg af fyringsolie og petroleum, og som selv er eneansvarlige for, at omgåelsen af olieafgiftslovens afgiftssatser og forbud frit kan finde sted i stort omfang, at indføre effektive kontrolforanstaltninger direkte på salgsstederne, som myndighederne selv ikke er i stand til at udføre.
Kravet om mindsteaftag på 200 liter i bekendtgørelsens § 2, stk. 2, er ligeledes en proportional og sagligt begrundet yderligere værnsregel, der effektivt sikrer, at der ikke tankes ulovligt til biltanke.
Vedrørende sagsøgerens påstand nr. 3 har sagsøgte anført, at det er berettiget ved indførelse af værnsregler i afgiftslovgivningen i både lovform og bekendtgørelsesform at fastsætte ikrafttrædelsestidspunkter, der ligger før lovens/retsforskriftens gennemførelse. Ved værnsregler i lovform ses hyppigt, at reglerne skal finde anvendelse fra lovforslagets fremsættelse. En fremsættelsesdato findes ikke for bekendtgørelser. Datoen 1. september 2000 blev valgt i umiddelbar forlængelse af mødet med branchen den 17. august 2000, hvor branchen tilkendegav, at man ikke ville efterkomme de bebudede nye regler, hvorfor der kunne befrygtes yderligere misbrug, indtil bekendtgørelsen i praksis kunne udstedes.
Landsrettens bemærkninger
Landsretten finder efter en sproglig fortolkning af mineralolieafgiftslovens § 24 at måtte give sagsøgeren medhold i, at de omstridte bestemmelser i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 ikke har karakter af kontrolforanstaltninger, der er nødvendige til lovens gennemførelse. De omstridte bestemmelser i bekendtgørelsen regulerer først og fremmest salgsform og kvanta, og landsretten kan tiltræde, at regulering heraf ikke er omfattet af den i loven givne bemyndigelse.
Herefter og idet det af sagsøgte anførte ikke kan føre til et andet resultat, tages sagsøgerens påstand i det hele til følge.
T h i k e n d e s f o r r e t
Sagsøgte, Skatteministeriet, tilpligtes at anerkende, at
- § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 er ugyldig, at
- § 2, stk. 2, sidste led ("og i mængder på ikke under 200 liter ad gangen") i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 er ugyldig, og at
- § 1, stk. 2, sidste led ("der den 1. september 2000 havde salg af petroleum fra standere m.v. til brug for opvarmning") i bekendtgørelse nr. 987 af 1. november 2000 er ugyldig.
I sagsomkostninger skal sagsøgte inden 14 dage betale 20.000 kr. til sagsøgeren, DK-Benzin A/S.