Parter

Elsam A/S
(advokat Henrik Calum Nielsen)

mod

Skatteministeriet
(kammeradvokaten v/advokat Finn Mejnertsen)

Afsagt af højesteretsdommere

Marie-Louise Andreasen, Poul Sørensen, Torben Melchior, Niels Grubbe og Lars Bay Larsen.

I tidligere instans er afsagt dom af Vestre Landsrets 4. afdeling den 10. januar 2002.

Appellanten, Elsam A/S, har gentaget sin påstand.

Indstævnte, Skatteministeriet, har påstået stadfæstelse.

Til brug for Højesteret er der tilvejebragt yderligere oplysninger.

Sagen er behandlet skriftligt, jf. retsplejelovens § 387.

Som oplyst i landsrettens dom fremgik det af miljøgodkendelsen af 18. august 1987, at depotet efter afsluttet opfyldning skulle retableres i overensstemmelse med retningslinjerne i forslaget til den senere vedtagne lokalplan 15-013, og at "den sydøstlige del ... udlægges til udvidelse af værkets kulpladser og produktionsanlæg".

Af redegørelsen i lokalplan 15-013 fra oktober 1987 fremgår bl.a.:

"Den sydøstlige del ind mod kraftværket friholdes til kraftværksformål med henblik på eventuelle fremtidige udvidelser af værkets produktionsanlæg, kulpladser m.v. Sådanne udvidelser forudsætter, at der udarbejdes ny, supplerende lokalplan for det berørte område."

Området blev nærmere reguleret ved lokalplan 15-023 af februar 1996. I lokalplanredegørelsen anføres det bl.a.:

"Denne lokalplan åbner mulighed for en udvidelse af kraftværksområdet ved Stae. Der skal således bygges en varmeakkumuleringstank ved Vendsysselværket ...

Ved siden af tanken skal der opføres en pumpestation på ca. 8 m's højde...

Deponering af restprodukter vil fortsætte uændret.

Efter opfyldning af en del af det inddæmmede areal med restprodukter, vil området blive inddraget til kulplads. El-systemets krav er, at der lokalt ved Vendsysselværket skal være lagerkapacitet til 1 års forbrug, svarende til 1,2 mio. tons kul.

Den eksisterende plads kan rumme 700.000 tons, hvorfor der er brug for en kulplads til yderligere 500.000 tons."

Ved lov nr. 329 af 4. juni 1986 blev der i miljøbeskyttelsesloven indsat et kapitel 12 a om affaldsafgifter. Ved lov nr. 838 af 19. december 1989 blev disse regler overført til en ny lov om afgift af affald og råstoffer (affaldsafgiftsloven).

Den centrale bestemmelse om registrerings- og dermed afgiftspligt fandtes i lovens § 11:

"Registrerede virksomheder

§ 11. Virksomheder, der modtager affald fra kommunale renovationsordninger, herunder affald, der er anvist af kommunalbestyrelsen til deponering eller forbrænding, skal registreres hos toldvæsenet."

Ved lov nr. 1071 af 23. december 1992 indførtes som § 11, stk. 3, en ny bestemmelse i affaldsafgiftsloven, hvorefter bl.a. "deponeringsanlæg til restprodukter fra kraftværker baserede på fossilt brændsel" udtrykkeligt blev undtaget fra registrerings- og dermed afgiftspligt. Denne afgiftsfritagelse var en videreførelse af den hidtidige retstilstand for disse anlæg, jf. herved betænkningen, der blev afgivet til lovforslaget den 9. december 1992 af Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg (Folketingstidende 1992-93, tillæg B, sp. 262).

Afgiftsfritagelsen for deponeringsanlæg til restprodukter fra kraftværker baseret på fossilt brændsel blev fastholdt, da bestemmelsen i § 11, stk. 3, ved lov nr. 1224 af 27. december 1996 som §11, stk. 6, blev affattet således:

"Stk. 6. Fritaget for registrering er:

...

d) Deponeringsanlæg til restprodukter fra kraftværker, der udelukkende er baseret på fossilt brændstof eller biomasse."

I lovforslagets bemærkninger til denne bestemmelse anføres (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 2637):

"Ændringerne er primært af sproglig karakter, dog er forslaget om fritagelse for registrering af anlæg, der modtager restprodukter fra kraftværker baseret på biomasse begrundet i, at regeringen ønsker at fremme brugen af biomasse til elproduktion."

De bemærkninger i lovforslaget (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 2636-37), der er medtaget i landsrettens begrundelse, er knyttet til den foreslåede affattelse af § 11, stk. 1-4, og indeholder en omtale af, under hvilke betingelser anvendelse af andre former for affald i bygge- og anlægsarbejder kunne føre til afgiftsfritagelse. Bemærkningerne vedrører således ikke restprodukter fra kraftværker, der udelukkende er baseret på fossilt brændsel.

Ved lov nr. 1107 af 29. december 1997, der trådte i kraft den 1. januar 1998 og er gældende for de forhold, som sagen omfatter, ophævedes § 11, stk. 6, litra d. Samtidig indsattes som ny § 11, stk. 5:

"Deponeringsanlæg til restprodukter fra kraftværker baseret på fossile brændsler eller biomasse skal registreres hos de statslige told- og skattemyndigheder. Anvendelse af restprodukter fra sådanne kraftværker i bygge- og anlægsarbejder er fritaget for registrering, medmindre registreringspligt følger af stk. 1."

I de almindelige bemærkninger til loven anføres det bl.a. (Folketingstidende 1997-98, tillæg A, s. 2545):

"6. Affaldsafgift af aske og slagge fra elværker mv.

Aske og slagge mv. fra elproduktionen er i øjeblikket fritaget for affaldsafgift. I gennemsnit har elværkerne mv. i de seneste år produceret ca. 1.450.000 ton slagge og aske mv. Størstedelen heraf - godt 1.100.000 ton - bliver nyttiggjort i industrien i bygge- og anlægssektoren og til opfyldning, men netto er godt 300.000 ton i gennemsnit blevet deponeret.

Udover slagge og aske er andre restprodukter fra elværkerne fritaget for affaldsafgift, men der sker alene i større stil deponering af TASP [tørt afsvovlningsprodukt], der fremkommer fra svovlrensningen på elværkerne. Af produktionen på 100.000 ton TASP nyttiggøres halvdelen, mens resten må deponeres.

Det skal understreges, at produktionen og nyttiggørelsen og hermed også deponeringen af de forskellige restprodukter varierer en del fra år til år, ...

Afgiftsfritagelsen er ikke miljømæssigt velbegrundet. Dels kommer restprodukterne især ved anvendelsen af de i almindelighed mest miljøbelastende brændsler, dels er der gode muligheder for nyttiggørelse af produkterne.

Ved afskaffelsen af fritagelsen for affaldsafgift vil tilskyndelsen til at nyttiggøre restprodukterne og mindske affaldsmængderne blive øget."

Bemærkningerne om de miljømæssige og økonomiske konsekvenser af lovforslaget tager ligeledes udgangspunkt i de i alt omkring 375.000 tons restprodukter, der hvert år i gennemsnit blev deponeret fra elværkerne (Folketingstidende 1997-98, tillæg A, s. 2548).

Endelig anføres det i de specielle bemærkninger til ophævelsen af § 11, stk. 6, litra d, og den ny bestemmelse i § 11, stk. 5 (Folketingstidende 1997-98, tillæg A, s. 2549):

"Det foreslås, at afgiftsfritagelsen for deponering af restprodukter fra kraftværker baseret på fossile brændsler eller biomasse ophæves, og at der indføres en afgift på 210 kr. pr. ton restprodukter, der afleveres til deponering. Hermed skabes der yderligere incitament til, at restprodukter fra kul (slagger, flyveaske mv.) genanvendes i forbindelse med cementproduktion, vejbygning og havneopfyldning mv. ..."

Højesterets bemærkninger

Elsams opfyldning af det inddæmmede areal med restprodukter fra kraftværket skete med henblik både på at deponere affaldet og på at anvende det herved indvundne areal til udvidelse af værkets kulpladser og produktionsanlæg. Den påtænkte anvendelse var i overensstemmelse med miljøgodkendelsen og lokalplanlægningen. Landindvinding af denne karakter må nødvendigvis have et langsigtet perspektiv. Efter ordlyden af affaldsafgiftslovens § 11, stk. 5, og motiverne til denne bestemmelse må restprodukterne på denne baggrund anses for anvendt i bygge- og anlægsarbejder, uanset at der på opfyldningstidspunktet ikke forelå en nærmere udformning af planerne for disse arbejder.

Det bemærkes herved, at der hverken i ordlyd, motiver eller forhistorie er grundlag for at forstå bestemmelsen således, at Elsam skal betale afgift, fordi opfyldningen fandt sted, uden at et konkret bygge- og anlægsarbejde var godkendt.

Højesteret tager derfor Elsams påstand til følge.

T h i  k e n d e s  f o r  r e t

Indstævnte, Skatteministeriet, skal til appellanten, Elsam A/S, tilbagebetale 4.157.370 kr, med procesrente fra tidspunktet for hver enkelt betaling af affaldsafgift.

I sagsomkostninger for landsret og Højesteret skal Skatteministeriet betale 500.000 kr. til Elsam A/S.

De idømte beløb skal betales inden 14 dage fra denne højesteretsdoms afsigelse.