Motorstyrelsen har afslået selskabet terminaladgang til Køretøjsregisteret.

Landsskatteretten ændrer Motorstyrelsen, således at selskabet har terminaladgang i medfør af registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8 og 10.

Faktiske oplysninger
H1 AB med CVR-nr.: […] (herefter "selskabet") er registreret i CVR-registeret med virksomhedsformen "Anden udenlandsk virksomhed" og har branchekoden 631100 Databehandling, webhosting og lignende serviceydelser.

Selskabets repræsentant har oplyst, at selskabets forretningsmodel består i transnational inddrivelse af trafikafgifter såsom parkeringsafgift, vejafgift og trængselsafgift m.v. på vegne af en lang række europæiske trafikaktører, herunder offentlige myndigheder og private parkerings- og trafikvirksomheder. Inddrivelsen foregår via platformen X, som selskabet har udviklet med det formål at inddrive trafikafgifter. Repræsentanten har videre oplyst følgende om forretningsmodellen:

"Når en borger hjemmehørende i et EU-land bliver pålagt en trafikafgift i et andet EU-land, vil trafikafgiften blive noteret på bilens registreringsnummer. For at kunne inddrive afgiften efterfølgende kræver det således, at fordringshaveren (parkeringsselskaber, kommuner, vejmyndigheder m.v.) får oplysninger om navn og adresse på bilens ejer. Disse oplysninger kan være vanskelige for de enkelte aktører at indhente i de mange forskellige lande som det vil kræve for at sikre et effektivt transnationalt inddrivelsessystem. Det betyder i praksis, at virksomheder/myndigheder hvert år afskriver flere millioner kroner i Trafikafgifter, fordi de pågældende fordringshavere må opgive at inddrive Trafikafgifterne.

H1 bistår i netop denne forbindelse en lang række trafikaktører (private virksomheder og offentlige myndigheder) med at indhente de nødvendige ejeroplysninger til brug for inddrivelse af afgifterne.

H1s kunder er blandt andet […] m.fl."

Selskabet har siden 2014 haft terminaladgang til Køretøjsregisteret til at trække ejer- og brugeroplysninger på køretøjer. Ved Motorstyrelsens afgørelse den 9. maj 2023 blev denne terminaladgang ikke fornyet, og selskabet fik inddraget afgangen til Køretøjsregisteret fra den 10. maj 2023.

Selskabet har forinden klagen til Skatteankestyrelsen anmodet Motorstyrelsen om genoptagelse af sagen. Motorstyrelsen traf den 15. august 2023 afgørelse om afslag på genoptagelse. Denne afgørelse er ikke påklaget.

Motorstyrelsens afgørelse
Motorstyrelsen har truffet afgørelse om, at selskabet ikke kan få fornyet sin terminaladgang til Køretøjsregisteret.

Motorstyrelsen har som begrundelse bl.a. anført:

“Det er vores vurdering at din virksomhed ikke skal have adgang til Motorregistret.

For at få adgang som parkeringsvirksomhed, kræver det at man reelt driver en parkeringsvirksomhed og det gør din virksomhed ikke. Du administrerer alene forhold for parkeringsvirksomheder. Det betyder at de kunder du betjener, skal overlevere de oplysninger som du skal behandle.

Du kan ikke få adgang til Motorregistret som sekundær erhvervsaktør, da det kræver at din virksomhed har en retlig forpligtigelse til behandling af oplysninger. Din virksomhed har ikke en retlig forpligtigelse, da det alene er tale om en service du yder.

(…)

Om reglerne
I køretøjsregistreringslovens § 17 stk. 2 nr. 3 kan parkeringsvirksomheder få adgang til Motorregistret. Oplysninger der gives adgang til efter denne bestemmelse, er ejer og bruger oplysninger ved opslag på stelnummer eller registreringsnummer.

For at få adgang kræver det, at der er tale om en reel parkeringsvirksomhed, det vil sige at der den pågældende virksomhed skal drive, administrere og have rådigheden over et parkeringsareal. Det er ikke tilstrækkeligt at virksomheden leverer en service i form af tekniske foranstaltninger eller forestår dele af opkrævningen af parkeringsforseelser.

I køretøjsregistreringslovens § 17 stk. 2 nr. 10 kan Skatteforvaltningen fastsætte nærmere regler for øvrige virksomheder kan få en adgang til Motorregistret, når der opstår nye forretningsmodeller eller områder.
Af den juridiske vejledning fremgår der endvidere at der skal være tale om en retlig forpligtigelse til behandling af personoplysninger, der påhviler virksomheden."

Udtalelse fra Motorstyrelsen
I forbindelse med Skatteankestyrelsens sagsbehandling har Motorstyrelsen den 5. september 2023 udtalt:

"Motorstyrelsen modtager anmodning om udtalelse på baggrund af klage over afgørelsen af den 9. maj 2023, vi gør opmærksom på at klageformularen er dateret den 9. august 2023.

Det skal bemærkes at partens klage næsten er identisk med anmodning om genoptagelse og af den grund er afslaget på genoptagelse medtaget i denne udtalelse.

Nedenstående punkter fremgår af afgørelsen truffet af Motorstyrelsen den 15. august 2023:

·         Der kan ikke gives adgang til Motorregistret efter Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 nr. 3, da virksomheden ikke er en inkassovirksomhed.
·         Der kan ikke gives adgang til Motorregistret efter Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 nr. 10, da Skatteministeren ikke har fastsat regler for anvendelse af bestemmelsen.
·         Der kan ikke gives adgang til Motorregistret efter Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 3, da bestemmelsen er rettet mod udenlandske myndigheder.
·         Der kan ikke gives adgang til Motorregistret efter Køretøjsregistreringslovens § 17 a, da bestemmelsen alene finder anvendes for […].
·         Der kan ikke gives adgang til Motorregistret gennem fuldmagtsforhold fra adgangsberettigede virksomheder, da det alene er ansatte i berettigede virksomheder der må have teknisk adgang.

Motorstyrelsen indstiller, at afgørelsen af (…) den 9. maj (…) 2023 fastholdes."

Motorstyrelsens udtalelse til Skatteankestyrelsens indstilling
Skatteankestyrelsens indstilling i sagen har været i høring ved Motorstyrelsen. Motorstyrelsen er uenig i Skatteankestyrelsens indstilling.

Motorstyrelsen har udtalt:

"Skatteforvaltningen kan bevilge private virksomheder terminaladgang med hjemmel i registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1, (bekendtgørelse nr. 2523 af 15. december 2021). Bestemmelsen har følgende ordlyd (uddrag):

"§ 102. Terminaladgang til de i § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer nævnte virksomhedstyper m.v. gives til oplysninger om navn og adresse på den registrerede primære ejer og primære bruger af køretøjet.
…"

Adgang kan således efter denne bestemmelse alene gives til virksomhedstyper, som er nævnt i køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2.

Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, har følgende ordlyd (uddrag):

"Stk. 2. Skatteministeren kan for offentlige myndigheder og for følgende virksomhedstyper m.v. fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger:
…
3) Parkeringsvirksomheder.
4) Advokater og inkassovirksomheder.
…
10) Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv."

Klagers virksomhed er efter det oplyste hverken omfattet af nr. 3 eller nr. 4, hvorfor spørgsmålet i sagen er, om der kan tildeles terminaladgang på baggrund af nr. 10.

Motorstyrelsen bemærker, at køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 3, som også fremgår af indstillingen, ikke er relevant i denne sag, da bestemmelsen alene vedrører oplysning efter individuel anmodning, mens sagen vedrører terminaladgang.

Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, er indført ved lov nr. 1431 af 5. december 2018 (lovforslag nr. 29 af 3. oktober 2018).

Af ændringslovens § 8 fremgår følgende:

"2. I § 17, stk. 2, indsættes efter »virksomhedstyper«: »m.v.«

3. I § 17, stk. 2, indsættes som nr. 9 og 10:
»9) Dansk Forening for International Motorkøretøjsforsikring (DFIM).
10) Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv.«"

Af bemærkningerne til ændringspunkt 2, fremgår blandt andet:

"Det foreslås at tilføje et "m.v." i § 17, stk. 2, i opregningen af, hvem skatteministeren kan fastsætte regler om terminaladgang for som en konsekvensændring af lovforslagets § 9, nr. 3, hvor det foreslås at give mulighed for, at Dansk Forening for International Motorkøretøjsforsikring (DFIM) kan få terminaladgang, da DFIM hverken er en offentlig myndighed eller en virksomhed, men en garantifond. Den foreslåede ændring vil medføre, at skatteministeren også vil kunne fastsætte regler om terminaladgang for andre private aktører end virksomheder, som f.eks. foreninger og fonde."

Hovedformålet med indsættelsen af "m.v." er således at adressere, at DFIM, som indsættes som lovens § 17, stk. 2, nr. 9, ikke er en virksomhed, men det er også at sikre, at de parter, for hvilke Skatteministeren kan fastsætte regler om terminaladgang efter bestemmelsen, ikke kun er begrænset til virksomheder. Denne generelle åbning af bestemmelsen er direkte møntet på indsættelsen af § 17, stk. 2, nr. 10, og det må lægges til grund, at nr. 10 skal læses i overensstemmelse hermed.

For så vidt angår ændringspunkt nr. 3, hvor § 17, stk. 2, nr. 10, indsættes, fremgår blandt andet følgende af de specielle bemærkninger (…):

"Skatteministeren har bemyndigelse til at fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger, for offentlige myndigheder og visse virksomhedstyper, jf. § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer.
…
Det foreslås, at bestemmelsen i § 17, stk. 2, udvides, så skatteministeren også bemyndiges til at kunne fastsætte regler om terminaladgang for øvrige virksomheder, der varigt og i ikke uvæsentligt omfang har brug for oplysningerne for at kunne udføre deres hverv.
…

For de øvrige virksomheder vil det være en forudsætning for terminaladgangen, at behandlingen af personoplysningerne er nødvendig for, at virksomhederne kan opfylde deres retlige forpligtelser og opgaver, som påhviler dem som led i deres virksomhedsudøvelse. … Virksomhederne vil kunne tildeles terminaladgang, såfremt de opfylder disse krav, som vil blive fastsat af skatteministeren i en bekendtgørelse. … Formålet med det foreslåede er at forenkle tildeling af terminaladgang til Køretøjsregisteret, så dette fremover vil kunne ske mere enkelt, da det ikke vil kræve en lovændring."

Det fremgår klart af sammenhængen, at formålet med lovændringen er at skabe en opsamlingsbestemmelse som del af skatteministerens hjemmel til at fastsætte regler om terminaladgang, så det ikke vil kræve lovændring at udvide kredsen af parter, der kan opnå terminaladgang. Det fremgår også klart, at det vil kræve, at skatteministeren fastsætter regler ved bekendtgørelse.

Lovændringen skete på baggrund af, at der af flere omgange over et relativt kort tidsrum opstod behov for at udvide adgangen til terminaladgang og dermed foretage lovændringer. Det vurderedes derfor af åbenlyse processuelle hensyn mere hensigtsmæssigt, at sådanne udvidelser fremover kunne gennemføres på bekendtgørelsesniveau.

Registreringsbekendtgørelsens § 102 er senest ændret ved bekendtgørelse nr. 1643 af 17. december 2018, hvor der blandt andet blev indføjet eksplicitte regler om DFIMs adgang på baggrund af ovenstående lovforslag. Der blev ikke ved denne lejlighed fastsat regler om adgang efter § 17, stk. 2, nr. 10, og noget sådant kan ikke indfortolkes i en uændret ordlyd alene på baggrund af en udvidelse af en hjemmelsbestemmelse.

En lovhjemmel kan ikke siges at være udnyttet på baggrund af regler, som allerede bestod på det tidspunkt, hvor hjemlen blev indført, medmindre dette fremgår helt klart af lovændringen. Der fremgår intet af lovforslaget om, at der skulle være tale om lovliggørelse eller lign., eller for den sags skyld, at § 17, stk. 2, nr. 10, ville blive direkte anvendelig for Skatteforvaltningen grundet den allerede på daværende tidspunkt eksisterende ordlyd i bekendtgørelsens § 102, stk. 1. Det må derfor kunne lægges til grund, at det ikke var hensigten.

Følgende fremgår af de almindelige bemærkninger (…):

"Det foreslås, at skatteministeren bemyndiges til at fastsætte regler om terminaladgang til ejer- og brugeroplysninger i Køretøjsregistreret for øvrige typer af virksomheder, der varigt og i ikke uvæsentligt omfang har brug for disse oplysninger for at kunne udføre deres hverv. Det foreslåede vil være i tillæg til de myndigheder og virksomhedstyper, som allerede er opregnet i lov om registrering af køretøjer."

Det havde været helt oplagt at beskrive en eventuel sammenhæng med allerede eksisterende regler på bekendtgørelsesniveau her, hvis det var det, der var den tiltænkte sammenhæng.

Skatteministeren har således ikke udnyttet den nye hjemmel i køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10. Lovens § 17, stk. 2, er alene en hjemmelsbestemmelse, og det er klart forudsat, at skatteministeren udnytter denne hjemmel, før der kan tildeles terminaladgang. Det fremgår af både af bemærkningerne til lovforslaget og juridisk metode i øvrigt. Der kan derfor ikke tildeles terminaladgang efter registreringsbekendtgørelsens § 102 for sådanne virksomheder på det nugældende retsgrundlag.

Det bemærkes i øvrigt, at køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, beskriver generelle kriterier for, hvordan man skal identificere og afgrænse de virksomhedstyper, for hvilke der kan fastsættes regler om terminaladgang. Der er således tale om en anvisning til skatteministeren om for hvilke parters vedkommende, der vil kunne fastsættes regler. Registreringsbekendtgørelsens § 102 henviser dog eksplicit til "virksomhedstyper" efter lovens § 17, stk. 2, hvilket også af denne grund ikke kan omfatte nr. 10, som netop ikke indeholder angivelse af en virksomhedstype.

Af disse grunde finder Motorstyrelsen fortsat, at parten ikke kan tildeles terminaladgang til Motorregistret efter gældende ret."

Klagerens opfattelse
Selskabets repræsentant har fremsat påstand om, at selskabet er berettiget til at få terminaladgang til Køretøjsregisteret.

Til støtte for påstanden er bl.a. anført:

“Det er overordnet min opfattelse, at H1 fortsat opfylder kravene oplistet i køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 nr. 4 og/eller nr. 10 og § 17, stk. 3, og at H1 således er berettiget til en adgang til ejer- og brugeroplysningerne i Motorregistret, hvorfor Afgørelsen blandet andet er truffet med en forkert anvendelse af retsgrundlaget og på et ufuldstændigt oplysningsgrundlag."

Klagerens bemærkninger til Motorstyrelsens udtalelse
Selskabets repræsentant har den 19. september 2023 fremsat følgende bemærkninger til Motorstyrelsens udtalelse:

"Mine bemærkninger er overordnet inddelt således, (1) bemærkninger til Motorstyrelsens afgørelse om tilbagekaldelse af H1s terminaladgang til køretøjsregistret under henvisning til køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, (2) redegørelse for bekendtgørelseshjemlen til tildeling af terminaladgang i bekendtgørelse om registrering af køretøjer af 19. juni 2023, (3) redegørelse for indhold, anvendelsesområde og bagvedliggende hensyn for køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, og (4) redegørelse for H1s forretningsmodel og H1s opfyldelse af kriterierne for tildeling af terminaladgang i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10.

Begreberne "motorregistret" og "køretøjsregistret" anvendes synonymt i nærværende brev.

1.  Motorstyrelsens afvisning af terminaladgang efter § 17, stk. 2, nr. 10.

(…)

Motorstyrelsen har således i samtlige af sine afgørelser (bilag 1 og 3 og 5), og senest i sin udtalelse af 5. september 2023 (bilag 6), fastholdt, at H1 ikke opfylder kravene i køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, samt at der ikke ved bekendtgørelse er fastsat en hjemmel tildelingen af en terminaladgang til H1.

Det er min opfattelse, at Motorstyrelsens afvisning beror på en forkert anvendelse af retsgrundlaget, og at Motorstyrelsen har fortolket § 17, stk. 2, nr. 10 for indskrænkende og grundlæggende i strid med lovgivers intentioner og hensynene bag bestemmelsen, jf. nærmere nedenfor under pkt. 2-4.

2.  Bekendtgørelseshjemmel til terminaladgang

Som det fremgår under pkt. 1 ovenfor, har Motorstyrelsen i sine afgørelser (bilag 1 og 3 og 5) og i sin udtalelse af 5. september 2023 (bilag 6) fastholdt, at Skatteministeren ikke ved bekendtgørelse har fastsat regler for tildelingen af en terminaladgang til "Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv", jf. § 17, stk. 2, nr. 10.

Dette bestrides.
Således henvises til bekendtgørelse nr. 866 af 19. juni 2023 om registrering af køretøjer ("Registreringsbekendtgørelsen") (tidligere bekendtgørelse nr. 2523 af 15. december 2021), hvor Skatteministeren netop ved bekendtgørelse har fastsat regler for anvendelsen og tildelingen af terminalgang til køretøjsregistret for "øvrige virksomheder" omfattet af § 17, stk. 2, nr. 10.

Til støtte herfor henvises til Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1 (bilag 7), hvoraf det fremgår:

"Terminaladgang til de i § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer nævnte virksomhedstyper m.v. gives til oplysninger om navn og adresse på den registrerede primære ejer og primære bruger af køretøjet."

Registreringsbekendtgørelsen fastslår således, at der er hjemmel til at tildele "Terminaladgang til de i § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer nævnte virksomhedstyper."

Der kan på denne baggrund ikke være tvivl om, at der ved bekendtgørelse er fastsat hjemmel til at tildele en terminaladgang til de oplistede virksomheder i § 17, stk. 2, herunder H1 i sin egenskab af "øvrig virksomhed" i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10.

Da det således kan lægges til grund, (1) at der ved Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1 (bilag 7) er hjemmel til at tildele "Terminaladgang til de i § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer nævnte virksomhedstyper m.v." (herunder H1 i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10), og (2) at reglerne for denne tildeling af terminaladgang således er fastsat ved bekendtgørelse, vil der nedenfor i pkt. 3-4 blive redegjort nærmere for H1s opfyldelse af kriterierne for at være omfattet som "Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv" i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10.

3.  Anvendelsen af § 17, stk. 2, nr. 10

Hjemlen til at tildele offentlige myndigheder og virksomheder en terminaladgang til køretøjsregistret findes i køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2. Af køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 fremgår det, at:

"Skatteministeren kan for offentlige myndigheder og for følgende virksomhedstyper m.v. fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger."

De specifikke offentlige myndigheder og virksomhedstyper, som skatteministeren kan fastsætte regler om terminaladgang for, fremgår af § 17, stk. 2 nr. 1-10.

(…)

Ved lov 2018-12-05 nr. 1431 om ændring af bl.a. lov om registrering af køretøjer blev henholdsvis nr. 9 og nr. 10 implementeret i § 17, stk. 2.

Af § 17, stk. 2, nr. 10 fremgår det, at følgende virksomheder kan tildeles en terminaladgang til oplysninger i køretøjsregistret:

"Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv."

Hensynene bag implementeringen af § 17, stk. 2, nr. 10 er uddybet i bemærkningerne til lov 2018-12-05 nr. 1431 om ændring af bl.a. lov om registrering af køretøjer, hvoraf følgende fremgår (bilag 8):

"Det vurderes som nødvendigt med en opsamlingsbestemmelse, da det ikke er muligt på forhånd at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kan få behov for de pågældende oplysninger. Der kan eksempelvis være tale om nye forretningsområder, som ikke kan forudses, eller at eksisterende opgaver kan løses mere effektivt. Formålet er at forenkle tildeling af terminaladgang til Køretøjsregisteret, så dette fremover vil kunne ske mere enkelt, da det ikke vil kræve en lovændring."

[Understreget her.]

Det kan på baggrund af ovenstående lægges til grund:

1)       at § 17, stk. 2, nr. 10 er en opsamlingsbestemmelse, som hverken udtømmende oplister de virksomheder, som er omfattet af bestemmelsen eller opstiller udtømmende kriterier for tildelingen af en terminaladgang til virksomheder, og

2)       at § 17, stk. 2, nr. 10 har til formål at blive anvendt i forbindelse med "nye forretningsområder, som ikke kan forudses" og i situationer, hvor det måtte vise sig, at "eksisterende opgaver kan løses mere effektivt", jf. bilag 8, og

3)       at formålet med § 17, stk. 2, nr. 10 helt grundlæggende er at "forenkle tildeling af terminaladgang til Køretøjsregistret", jf. bilag 8.

Det er således åbenbart i strid med lovgivers intentioner og hensynene bag § 17, stk. 2, nr. 10, når Motorstyrelsen ved sin afgørelse af 15. august 2023 endeligt afviser at genåbne/tildele H1 en terminaladgang til køretøjsregistret med den begrundelse, at:

"H1 kan ikke få adgang til Motorregistret via en API-løsning, hverken efter bestemmelsen i Køretøjsregistreringslovens § 17 stk. 2 nr. 10, da bestemmelsen ikke er defineret ved bekendtgørelse."

[Understreget her.]

Lovgiver har ved implementeringen af § 17, stk. 2, nr. 10 været fuldt ud bevidst omkring, at "det ikke er muligt på forhånd at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kan få behov for de pågældende oplysninger", jf. bilag 8, hvilket således netop var kernen i hensynet bag at implementere § 17, stk. 2, nr. 10 som en "opsamlingsbestemmelse".

Bestemmelsens formål har netop været at tilgodese de virksomheder, som faciliterer "nye forretningsområder" og som/eller sikrer, at "eksisterende opgaver kan løses mere effektivt", jf. bilag 8. Lovgiver var således bekendt med, at det på tidspunktet for implementeringen af § 17, stk. 2, nr. 10 ikke var muligt at forudse, hvilke typer af virksomheder, der ville opfylde disse kriterier.

Motorstyrelsens afgørelse og afvisning af at genåbne/tildele H1 en terminaladgang til køretøjsregistret i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10 (med ovennævnte begrundelse) må derfor anfægtes, og det fastholdes, at H1 opfylder samtlige kriterier, som lovgiver har fundet væsentlige og nødvendige i forbindelse med implementeringen af § 17, stk. 2, nr. 10 i køretøjsregistreringsloven, jf. nærmere nedenfor under pkt. 4.
Hensynet til at "forenkle tildeling af terminaladgang" og til at sikre "at eksisterende opgaver kan løses mere effektivt", jf. bilag 8, er ikke et specifikt hensyn til den konkrete bestemmelse, men derimod et helt grundlæggende hensyn bag § 17, stk. 2, som den samlede hjemmel for tildeling af terminaladgang til køretøjsregistret. Det samme hensyn er gentaget i lovgivers bemærkninger til muligheden for at tildele en terminaladgang til køretøjsregistret til en række af de andre virksomhedstyper, som er oplistet i § 17, stk. 2, nr. 1-10.

Til illustration kan således henvises til lovgivers bemærkninger til lov 2015-12-29 nr. 1872 om ændring af lov om registrering af køretøjer, hvor lovgiver bemærker følgende i relation til de "Advokater og inkassovirksomheder", som kan tildeles en terminaladgang til køretøjsregistret efter § 17, stk. 2, nr. 4 (bilag 9):

"Virksomhederne vil typisk have et jævnligt behov for at søge de pågældende oplysninger, og en løsning, som indebærer en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang et behov for oplysninger opstår, vil udgøre en merbelastning for de berørte myndigheder og ikke mindst for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang."

[Understreget her.]

Der består således et udtalt hensyn til at sikre, at virksomheder som bistår med at løse opgaver mere effektivt, og som har "et jævnligt behov for at søge de pågældende oplysninger" kan tildeles en terminaladgang til køretøjsregistret. Dette hensyn tages blandt andet med henblik på at sikre, at de "relevante myndigheder" og "virksomhederne selv" ikke bliver overbelastet som følge af manglende tildeling af en terminaladgang til virksomheden, idet dette vil resultere i "en løsning, som indebærer en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang et behov for oplysninger opstår, vil udgøre en merbelastning for de berørte myndigheder og ikke mindst for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang", jf. bilag 9.

Skatteankestyrelsen kan lægge til grund, at H1 opfylder alle kriterier i ovennævnte, jf. pkt. 4 nedenfor.

4. H1s forretningsmodel og samfundsudviklingen

Der er allerede tidligere under skriftvekslingen med Motorstyrelsen redegjort for H1s forretningsmodel og opfyldelse af kravene for tildeling af en terminaladgang til køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, jf. pkt. 3 ovenfor.

Skatteankestyrelsen henvises således til H1s brev af 9. juni 2023 (bilag 1) og 26. juli 2023 (bilag 4), hvor der er redegjort nærmere for H1s forretningsmodel.

Nedenfor følger mine supplerende bemærkninger til H1s forretningsmodel, herunder redegørelse for H1s opfyldelse af kriterierne for tildeling af terminaladgang i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10.

4.1. Grundlæggende om H1s forretningsmodel

H1s forretningsmodel består i transnationale inddrivelser af trafikafgifter på vegne af en lang række europæiske trafikaktører (offentlige myndigheder og private virksomheder).

H1s forretningsmodel indebærer, at inddrivelsen af trafikafgifter i et væsentligt omfang effektueres og samtidigt sikrer en reel ensartet ligebehandling i relation til inddrivelse af trafikafgifter fra europæiske køretøjsejere- og brugere.

Denne forretningsmodel er ny og særlig for H1 og nogle få andre aktører, som udenlandske myndigheder antager til at hjælpe sig med inddrivelsen af trafikafgifter i stedet for selv at skulle oprettet et selskab/juridisk enhed i hvert land og ansøge om ejer- og brugeroplysninger i henhold til eksempelvis den danske lovgivning i form af køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 3.

H1 faciliterer således et stort og sammenhængende "inddrivelsessystem", hvor alle de relevante europæiske offentlige trafikmyndigheder og private parkerings- og trafikvirksomheder forbindes i ét samlet netværk. H1s "inddrivelsessystem" bygger på platformen X, som H1 har udviklet netop til inddrivelse af trafikafgifter. Det er således X, som muliggør den effektive inddrivelse af trafikafgifterne, og dermed også det system som sikrer, at det reelt bliver muligt for offentlige myndigheder og private virksomheder på kryds og tværs af landegrænser at inddrive de udstedte trafikafgifter.

4.2. H1s adgang i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10

H1s legitime og samfundsnyttige forretningsmodel medfører uomtvisteligt et "varigt og ikke uvæsentligt", behov for adgang til oplysninger på køretøjsejere- og brugere, for at H1 kan udføre sit hverv, jf. § 17, stk. 2, nr. 10.

Som anført under pkt. 3, fremgår det af lovgivers bemærkninger til § 17, stk. 2, nr. 10, at (bilag 8):

"Det vurderes som nødvendigt med en opsamlingsbestemmelse, da det ikke er muligt på forhånd at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kan få behov for de pågældende oplysninger. Der kan eksempelvis være tale om nye forretningsområder, som ikke kan forudses, eller at eksisterende opgaver kan løses mere effektivt. Formålet er at forenkle tildeling af terminaladgang til Køretøjsregisteret, så dette fremover vil kunne ske mere enkelt, da det ikke vil kræve en lovændring."

H1s forretningsmodel og facilitering af et transnationalt inddrivelsessystem er en relativt ny og særegen forretningsmodel, som efter min opfattelse er omfattet af de "nye forretningsområder, som ikke kan forudses", jf. bilag 8. H1 er således en af de få aktører, som beskæftiger sig med at facilitere transnationale inddrivelser af trafikafgifter, og forretningsmodellen er med til at sikre (1) ligebehandling af de europæiske køretøjsejere- og brugere, og (2) muligheden for en effektiv inddrivelse af trafikafgifter på tværs af europæiske landegrænser.

Kernen i H1s forretningsmodel er netop at bidrage til, at "eksisterende opgaver kan løses mere effektivt." Ved H1s transnationale inddrivelse af trafikafgifter gennem inddrivelsesplatformen X sikrer H1, at inddrivelsen af trafikafgifter på tværs af europæiske landegrænser muliggøres og effektiviseres ved at samle disse i et transnationalt inddrivelsessystem.

Ved ikke at tildele H1 en terminaladgang i henhold til køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 vil H1 - eller H1s kunder selv - være nødsaget til at benytte sig af muligheden for at søge om oplysninger på køretøjsejere- og brugere "til brug for behandling af en konkret sag" i henhold til køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 3.

Dette vil indebære en meget omfattende og tidskrævende proces for både H1 og Motorstyrelsen i form af et ikke uvæsentligt antal selvstændige og konkrete henvendelser med anmodning fra H1 eller H1s kunder til Motorstyrelsen om udlevering af oplysninger til brug for "behandlingen af en konkret sag", hvilket formodentlig vil indebære en meget væsentligt forøget sagsbehandlingstid.

Denne proces synes at være unødigt omfattende og omstændelig for både H1 og/eller H1s kunder og Motorstyrelsen, hvorfor H1 derfor bør tildeles en terminaladgang i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10.

Til støtte herfor henvises til bemærkningerne til køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 4, hvoraf det tydeligt fremgår, at der bør tages et hensyn til både virksomhedernes og myndighedernes belastningsgrad (bilag 9):

"Virksomhederne vil typisk have et jævnligt behov for at søge de pågældende oplysninger, og en løsning, som indebærer en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang et behov for oplysninger opstår, vil udgøre en merbelastning for de berørte myndigheder og ikke mindst for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang."

Uanset at ovenstående bemærkninger er relateret til § 17, stk. 2, nr. 4 om "Advokater og inkassovirksomheder", må det antages, at hensynet grundlæggende er det samme i relation til de "øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv", jf. § 17, stk. 2, nr. 10, da hensynet består i at sikre, at virksomheder med et "jævnligt behov" tildeles en terminaladgang til køretøjsregistret.

Konsekvenserne ved ikke at tildele en terminaladgang vil være, at både "de berørte myndigheder" og "virksomhederne selv" vil opleve en væsentlig og unødvendig merbelastning, hvilket lovgiver har fundet uhensigtsmæssigt, jf. bilag 9.

Om end tildelingen af en adgang til oplysninger på køretøjsejere- og brugere i Motorregistret efter køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 efter Motorstyrelsens oplysninger ikke er en adgang, der kan søges om, men alene er en adgang som skal tildeles af "skatteministeren", må det dog på baggrund af det anførte ovenfor lægges til grund, at netop en virksomhed som H1, og den forretningsmodel, som H1 har udviklet, falder ind under netop det behov, som lovgiver har forsøgt at tage hensyn til ved introduktionen af køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 tilbage i oktober 2018.

På baggrund af pkt. 2-4 ovenfor er det min klare opfattelse, at (1) der ved Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1 er fastsat hjemmel til tildeling af en terminaladgang til virksomhedstyper omfattet af køretøjsregistreringslovens § 17, stk.2, (2) Motorstyrelsens afvisning af at genåbne/tildele H1 en terminaladgang i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10 beror på en forkert anvendelse af retsgrundlaget, og (3) at H1 opfylder samtlige krav i § 17, stk. 2, nr. 10, herunder de bagvedliggende hensyn for anvendelsen af bestemmelsen, og (4) at H1 på denne baggrund bør tildeles en terminaladgang til køretøjsregistret i henhold til § 17, stk. 2, nr. 10.

Det bemærkes afslutningsvis, at pkt. 1-4 ovenfor tillige er anført til støtte for, at H1 skal tildeles en terminaladgang til køretøjsregistret efter køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 4 som "inkassovirksomhed".

H1 er registreret som inkassovirksomhed i Sverige, og har endvidere siden tildelingen af en terminaladgang til det danske køretøjsregister i 2015 de facto har arbejdet i Danmark med blandt andet håndtering af danske afgifter, hvorfor H1 som virksomhed bør kunne sidestilles med "inkassovirksomheder" med ret til en terminaladgang efter § 17, stk. 2, nr. 4."

Selskabets bemærkninger til Skatteankestyrelsens indstilling og Motorstyrelsens udtalelse
Skatteankestyrelsens indstilling og Motorstyrelsens udtalelse hertil har været i høring ved selskabet. Selskabet er enig i Skatteankestyrelsens indstilling.

Selskabets repræsentant har fremsat følgende bemærkninger:

"(…)

Skatteankestyrelsen finder således, at Motorstyrelsens afgørelse og tilbagekaldelse af H1s tilslutningsaftale/terminaladgang til Motorregistret er forkert, og at H1 er berettiget til at få tildelt en terminaladgang til Motorregistret.

H1 kan fuldt ud tilslutte sig argumentationen og konklusionerne i Afgørelsesforslaget, som i høj grad afspejler de synspunkter, som H1 allerede har inddraget og redegjort for i sagen. Landsskatteretten anmodes således om at træffe afgørelse i fuld overensstemmelse med Afgørelsesforslaget.

(…)

1.1.    Formålet med køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10

Skatteankestyrelsen har i Afgørelsesforslaget blandt andet henvist til følgende grundlæggende hensyn og formål, som understøtter, at H1 er berettiget til at få tildelt en terminaladgang til Motorregistret i henhold til køretøjsregistreringsloven nr. 179 af 2. Februar 2023 (’’Køretøjsregistreringsloven") § 17, stk. 2, nr. 10 (…):

"årsagen til indførelsen af virksomhedstypen, øvrige virksomheder, i registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, var blandt andet, at det ikke på forhånd var muligt at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kunne få behov for eksempelvis oplysninger om et køretøjs registrerede ejer og/eller brugers navn og adresse, og derfor skulle adgangen til terminaladgang for disse virksomheder forenkles, så der ikke skulle en lovændring til, før terminaladgang kunne gives."

Til støtte for ovenstående henviser Skatteankestyrelsen blandt andet til lovforarbejderne til ændringslov nr. 1431 af 5. december 2018 (lovforslag nr. 29 af 3. oktober 2018), hvoraf det blandt andet fremgår, at:

"For de øvrige virksomheder vil det være en forudsætning for terminaladgangen, at behandlingen af personoplysningerne er nødvendig for, at virksomhederne kan opfylde deres retlige forpligtelser og opgaver, som påhviler dem som led i deres virksomhedsudøvelse. Ved ’’varigt" forstås, at virksomhederne skal have et behov, som hverken er forbigående eller midlertidigt. Ved ’’ikke uvæsentligt omfang" forstås, at virksomhedernes behov for adgang til oplysningerne skal være nødvendigt for, at de skal kunne varetage deres opgaver.
Det vurderes som nødvendigt med en opsamlingsbestemmelse, da det ikke er muligt på forhånd at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kan få behov for de pågældende oplysninger. Der kan eksempelvis være tale om nye forretningsområder, som ikke kan forudses, eller at eksisterende opgaver kan løses mere effektivt."

[Understreget her.]

Man har således fra lovgivers side haft et ønske om at sikre, at der skal kunne tildeles en terminaladgang til virksomheder og offentlige myndigheder i de tilfælde, hvor "eksisterende opgaver kan løses mere effektivt ’, hvilket blot er en af flere tungtvejende og helt centrale årsager til, at netop H1 ønsker en terminaladgang til Motorregistret, og bør være berettiget hertil.

Udover at H1 er en virksomhed, som helt åbenlyst har et ’’varigt" og ’’ikke uvæsentligt" behov for adgang til oplysninger i Motorregistret, og således opfylder kriterierne i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, er H1 netop med til at sikre, at ’’eksisterende opgaver kan løses mere effektivt".

H1s forretningsmodel består i transnational inddrivelse af trafikafgifter på vegne af en lang række europæiske trafikaktører (offentlige myndigheder og private virksomheder). H1s forretningsmodel indebærer således, at inddrivelsen af trafikafgifter i et væsentligt omfang effektueres og samtidigt sikres en ensartet behandling i relation til inddrivelse af trafikafgifter fra europæiske køretøjsejere- og brugere.

Såfremt H1 ophører med at facilitere denne ydelse, vil det i praksis kunne få den betydning, at alle de forskellige europæiske offentlige myndigheder og private virksomheder selv ville skulle oprette selskaber/juridiske enheder i hvert enkelt land og ansøge om ejer- og brugeroplysninger til brug for udstedelse og opkrævning af hver enkelt trafikafgift, hvilket vil medføre en meget væsentlig sagsbehandlingsmæssig belastning af de respektive offentlige myndigheder (eksempelvis Motorstyrelsen), som ville skulle behandle et eksorbitant højt antal henvendelser/anmodninger om oplysninger på hver enkelt af de køretøjsejere- og brugere, hvortil der skal udstedes og opkræves en trafikafgift.

Netop denne risiko for over- og merbelastning af de respektive myndigheder (herunder Motorstyrelsen), som ligger inde med oplysninger på køretøjsejere- og brugere er et andet væsentligt hensyn, som lovgiver har inddraget i forbindelse med den oprindelige indførelse af muligheden for tildeling af terminaladgang ved ændringslov nr. 309 af 19. april 2006. I lovgivers bemærkninger til lovforslag nr. 144 af 25. januar 2006, som er det lovforslag, der ligger til grund for vedtagelsen af førnævnte ændringslov, fremgår det således udtrykkeligt, at:

"En løsning, som indebærer en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang en parkeringsafgift skal sendes ud, vil udgøre en væsentlig merbelastning for både myndigheder og for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang."

H1s forretningsmodel og effektive transnationale inddrivelse af de europæiske trafikafgifter (hidtil med en terminaladgang siden 2015) er netop med til at sikre, at de respektive offentlige myndigheder ikke udsættes for ’’væsentlig merbelastning", og H1 er således med til at opfylde de helt grundlæggende formål med bestemmelsen om tildeling af terminaladgang i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2.

Et eventuelt ophør med H1s facilitering af den transnationale inddrivelse af europæiske trafikafgifter vil endvidere kunne få den konsekvens, at de europæiske offentlige myndigheder og private virksomheder, som ellers er berettiget til at søge om og få udleveret oplysninger på køretøjsejere- og brugere i forbindelse med udstedelsen af trafikafgifter, reelt ikke vil kunne få inddrevet ellers legitime trafikafgifter udstedt til danske bilister i udlandet, da det ikke tidsmæssigt eller økonomisk vil kunne svare sig selv at søge om og indhente oplysninger på de danske bilister i hver enkelt tilfælde af en udstedt trafikafgift. Dette vil medføre, at danske køretøjsejere- og brugere de facto vil blive stillet bedre end de øvrige europæiske køretøjsejere- og brugere, hvilket vil være i strid med EU’s ligebehandlingsprincip.

2. Motorstyrelsens Høringssvar

(…)

Motorstyrelsen fastholder således sin vurdering og afgørelse af, at H1 ikke skulle være berettiget til at få tildelt en terminaladgang til Motorregistret til trods for, at Skatteankestyrelsen i Afgørelsesforslaget netop har vurderet, at H1 er fuldt berettiget til at få tildelt en sådan adgang.

2.1. Udvidelsen af Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2

I Høringssvaret henviser Motorstyrelsen hovedsageligt til ændringslov nr. 1431 af 5. December 2018 (lovforslag nr. 29 af 3. oktober 2018), hvoraf det blandt andet fremgår, at:

“2. I § 17, stk. 2, indsættes efter »virksomhedstyper«: »m.v.«

3.I § 17, stk. 2, indsættes som nr. 9 og 10:
9) Dansk Forening for International Motorkøretøjsforsikring (DFIM).

10) Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv."

Motorstyrelsen anfører videre i den forbindelse, at (…):

"Hovedformålet med indsættelsen af "m.v." er således at adressere, at DFIM, som indsættes som lovens § 17, stk. 2, nr. g, ikke er en virksomhed, men det er også at sikre, at de parter, for hvilke Skatteministeren kan fastsætte regler om terminaladgang efter bestemmelsen, ikke kun er begrænset til virksomheder. Denne generelle åbning af bestemmelsen er direkte møntet på indsættelsen af § 17, stk. 2, nr. 10, og det må lægges til grund, at nr. 10 skal læses i overensstemmelse hermed."

Det synes således at være Motorstyrelsens opfattelse, at indsættelsen af "m.v." i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 skal tillægges afgørende betydning for, hvordan Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 "skal læses".

H1 er enig med Motorstyrelsen i, at " hovedformålet med indsættelsen af "m.v."" fra lovgivers side har været at sikre, at tildelingen af terminaladgang til Motorregistret "ikke kun er begrænset til virksomheder".

Indsættelsen af et "m.v." i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 kan dog selvsagt ikke føre til, at tilføjelsen af  "Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv" til oplistningen over adgangsberettigede aktører (virksomheder, foreninger m.v.) i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 skal læses indskrænkende, og således i diametral modsætning til "hovedformålet med indsættelsen af m.v."".

Derimod må indsættelsen af "m.v." i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, herunder lovgivers bemærkninger om, at tildelingen af terminaladgange til Motorregistret ikke skal være "begrænset til virksomheder" alene, skulle ses som et udtryk for, at hensigten fra lovgivers side netop har været at "udvide" kredsen af de virksomheder/foreninger m.v., som lovgiver har vurderet, er berettiget til at få tildelt en terminaladgang til Motorregistret. Tilføjelsen af "Øvrige virksomheder" til oplistningen i § 17, stk. 2, nr. 10 skal således også ses som et klart udtryk for en udvidelse af bestemmelsen på samme måde, som indsættelsen af "m.v." udgør en udvidelse af bestemmelsen.

Motorstyrelsen anfører da også selv i Høringssvaret, at (…):

"Lovændringen skete på baggrund af, at der af flere omgange over et relativt kort tidsrum opstod behov for at udvide adgangen til terminaladgang og dermed foretage lovændringer. Det vurderedes derfor af åbenlyse processuelle hensyn mere hensigtsmæssigt, at sådanne udvidelser fremover kunne gennemføres på bekendtgørelsesniveau"

H1 og Motorstyrelsen er således enige om, at hensigten bag tilføjelsen af § 17, stk. 2, nr. 10 fra lovgivers side har været at udvide muligheden for at tildele en terminaladgang til Motorregistret, idet en sådan udvidelse vurderedes af være mere hensigtsmæssig "af åbenlyse processuelle hensyn". Alligevel har Motorstyrelsen valgt at fratage/tilbagekalde H1s terminaladgang til Motorregistret i strid med formålet og hensynene bag udvidelsen af Køretøjsregistrerings-lovens § 17, stk. 2.

2.2. Hjemmelen i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 er udnyttet

Motorstyrelsen anfører i Høringssvaret, at (…):

"Det fremgår klart af sammenhængen, at formålet med lovændringen er at skabe en opsamlingsbestem-melse som del af skatteministerens hjemmel til at fastsætte regler om terminaladgang, så det ikke vil kræve lovændring at udvide kredsen af parter, der kan opnå terminaladgang. Det fremgår også klart. at det vil kræve, at skatteministeren fastsætter regler ved bekendtgørelse."

Det forstås således at være Motorstyrelsens synspunkt, at Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 er en hjemmelsbestemmelse, som alene giver skatteministeren mulighed for at fastsætte regler for tildelingen af terminaladgang til virksomheder/foreninger m.v., men at skatteministeren endnu ikke har udstedt en bekendtgørelse, som fastsætter regler for "øvrige virksomheders" muligheder for at opnå en sådan terminaladgang til Motorregistret.

Skatteministeren har imidlertid allerede fastsat regler vedrørende tildelingen af terminaladgang til de i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 oplistede virksomheder, jf. § 102 i registreringsbekendtgørelsen nr. 866 af 19. juni 2023 (’’Registreringsbekendtgørelsen").

Motorstyrelsen henviser i Høringssvaret selv til netop Registreringsbekendtgørelsen, og anfører, at (…):

"Registreringsbekendtgørelsens § 102 er senest ændret ved bekendtgørelse nr. 1643 af 17. december 2018, hvor der blandt andet blev indføjet eksplicitte regler om DFIMs adgang på baggrund af ovenstående lovforslag. Der blev ikke ved denne lejlighed fastsat regler om adgang efter § 17. stk. 2. nr. 10, og noget sådant kan ikke indfortolkes i en uændret ordlyd alene på baggrund af en udvidelse af en hjemmelsbestem-melse. (...)
En lovhjemmel kan ikke siges at være udnyttet på baggrund af regler, som allerede bestod på det tidspunkt, hvor hjemlen blev indført, medmindre dette fremgår helt klart af lovændringen. Der fremgår intet af lovforslaget om, at der skulle være tale om lovliggørelse eller lign., eller for den sags skyld, at § 17, stk. 2, nr. 10, ville blive direkte anvendelig for Skatteforvaltningen grundet den allerede på daværende tidspunkt eksisterende ordlyd i bekendtgørelsens § 102, stk. 1. Det må derfor kunne lægges til grund, at det ikke var hensigten. (...)

Skatteministeren har således ikke udnyttet den nye hjemmel i køretøjsregistreringslovens § 17. stk. 2, nr. 10. Lovens § 17, stk. 2, er alene en hjemmelsbestemmelse, og det er klart forudsat, at skatteministeren udnytter denne hjemmel, før der kan tildeles terminaladgang."

[Understreget her.]

Motorstyrelsens synspunkt er således, at skatteministeren ikke har udnyttet hjemmelen i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, og derved fastsat regler for tildeling af terminaladgang til Motorregistret for "Øvrige virksomheder", idet 1) der ikke ved den seneste ændring af Registreringsbekendtgørelsen den 17. december 2018 blev indføjet eksplicitte regler om "Øvrige virksomheders" adgang på samme vis, som der blev indføjet eksplicitte regler for Dansk Forening for International Motorkøretøjsforsikrings (“DFIM") adgang, og 2) at lovhjemmelen i Registreringsbekendtgørelsens § 102 således ikke er udnyttet, herunder idet denne bestemmelse allerede var gældende forud for tilføjelsen af "Øvrige virksomheder" i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10.

Motorstyrelsens synspunkt afvises helt grundlæggende.

Det skal indledningsvist bemærkes, at hjemmelen til at tildele en terminaladgang til de i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 oplistede virksomheder/foreninger m.v. findes i Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1. Der er ikke indføjet eksplicitte regler eller specifikke henvisninger til hverken DFIM eller nogle andre af de i Køretøjsregistrerings-lovens § 17, stk. 2 oplistede virksomheder/foreninger m.v. i denne bestemmelse.

Til gengæld er der i Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 2-6 henvist til nogle af de specifikke virksomheder/foreninger m.v., som er oplistet i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2.

Disse specifikke henvisninger i Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 2-6 er dog ikke udtryk for, at alene disse virksomheder kan tildeles en terminaladgang til Motorregistret, men derimod et udtryk for, at det for disse virksomheder/foreninger m.v. er muligt at få tildelt en “udvidet terminaladgang", som giver adgang til oplysninger såsom cpr-nummer eller cvr-nummer på alle nuværende og forhenværende ejere og brugere af et køretøj, og således oplysninger, som ligger ud over de oplysninger, som er indeholdt i terminaladgangen efter § 102, stk. 1. Dette er blandt andet tilfældet med DFIM, som i medfør af Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 6 kan tildeles netop sådan en adgang.

Årsagen til, at visse af de i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 oplistede virksomheder/foreninger m.v. er eksplicit anført i Registreringsbekendtgørelsens § 102 er således ikke, at det alene er disse virksomheder/foreninger, der kan tildeles en adgang til "oplysninger om navn og adresse på den registrerede primære ejer og primære bruger af køretøjet", jf. Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1, men derimod at disse eksplicit anførte virksomheder/foreninger m.v. kan tildeles en adgang udover den sædvanlige terminaladgang i § 102, stk. 1. Det er således på ingen måde et afgørende kriterie for tildelingen af en terminaladgang til "oplysninger om navn og adresse på den registrerede primære ejer og primære bruger af køretøjet", at en virksomhed, forening m.v. er eksplicit anført i Registreringsbekendtgørelsens § 102.

Skatteankestyrelsen er ligeledes af den opfattelse, at hjemmelen i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 er udnyttet ved Registreringsbekendtgørelsens § 102 (…), hvoraf det fremgår, at:

"Efter registreringslovens § 17, stk. 2 er Skatteministeren bemyndiget til at fastsætte regler for terminal-adgang til Køretøjsregisteret.

Denne hjemmel er udnyttet ved registreringsbekendtgørelsens § 102. Landsskatteretten finder herefter, at der er hjemmel til, at øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for oplysninger om et køretøjs registrerede ejer og/eller brugers navn og adresse for at kunne udføre deres hverv, kan tildeles terminaladgang til Køretøjsregisteret."

[Understreget her.]

H1 fastholder således, at skatteministeren har udnyttet lovhjemmelen i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, 10 til at fastsætte regler for "Øvrige virksomheders" adgang til Motorregistret gennem udstedelsen af Registreringsbekendt-gørelsens § 102.

Det er endvidere værd at bemærke, at der i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 er oplistet flere andre virksomhedstyper udover "Øvrige virksomheder", som heller ikke er eksplicit anført i Registreringsbekendtgørelsens § 102, herunder ’’parkeringsvirksomheder" (§ 17, stk. 2, nr. 3), ’’advokater og inkassovirksomheder" (§ 17, stk. 2, nr. 4), ’’redningstjenester" (§ 17, stk. 2, nr. 6) og ’’virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneller" (§ 17, stk. 2, nr. 8).
Hertil kommer, at ’’virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneller" er tilføjet til oplistningen af terminaladgangsberettigede virksomheder/foreninger m.v. i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, den 14. maj 2018, og således efter indførelsen af bestemmelsen om tildeling af terminaladgang i Registreringsbekendtgørelsens § 102 (tidligere § 99 og § 106) den 31. maj 2017.

Såfremt Motorstyrelsens fortolkning og forståelse af sammenspillet mellem Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2 og Registreringsbekendtgørelsens § 102 lægges til grund, vil dette betyde, at heller ikke ’’parkeringsvirksomheder" (§ 17, stk. 2, nr. 3), ’’advokater og inkassovirksomheder" (§ 17, stk. 2, nr. 4), ’’redningstjenester" (§ 17, stk. 2, nr. 6) og ’’virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneller" (§ 17, stk. 2, nr. 8), vil kunne tildeles en terminaladgang til Motorregistret, hvilket må vurderes at være både yderst uhensigtsmæssigt og yderst usandsyn-ligt.

Selv for det tilfælde, at Motorstyrelsens synspunkt og fortolkning ud fra en ren lovteknisk betragtning lægges til grund, vil resultatet heraf være i grundlæggende strid med det helt klare og entydige formål med tilføjelsen af ’’Øvrige virksomheder" i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10. Det fremgår således konsekvent og utvetydigt i lovgivers bemærkninger og forarbejder til Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, at de helt grundlæggende formål bag indførelsen af muligheden for at tildele ’’Øvrige virksomheder" en terminaladgang til Motorregistret er, at det er ’’nødvendigt med en opsamlingsbestemmelse, da det ikke er muligt på forhånd at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kan få behov for de pågældende oplysninger", at "en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang et behov for oplysninger opstår, vil udgøre en merbelastning for de berørte myndigheder og ikke mindst for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang", og at bestemmelsen skal "ses i sammenhæng med et principielt ønske om at give offentligheden adgang til oplysninger i det offentlige, hvor der ikke er væsentlige modstridende interesser som f.eks. ved personfølsomme eller erhvervsfortrolige oplysninger".

H1 fastholder således, at Motorstyrelsens fratagelse/tilbagekaldelse af H1s adgang til Motorregistret er i direkte strid med både formålet og alle de bagvedliggende hensyn til Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10, og at Motorstyrelsens afgørelse herom således er både forkert og uberettiget.

2.3. "Øvrige virksomheder" er en virksomhedstype

Motorstyrelsen anfører afslutningsvist i Høringssvaret, at (…):

’’Registreringsbekendtgørelsens § 102 henviser dog eksplicit til ’’virksomhedstyper" efter lovens § 17, stk. 2, hvilket også af denne grund ikke kan omfatte nr. 10, som netop ikke indeholder angivelse af en virksomhedstype."

Motorstyrelsens synspunkt bestrides helt grundlæggende.

Der henvises i Registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1 til ’’virksomhedstyper m.v.", og det er således forkert, når Motorstyrelsen anfører, at der alene henvises til ’’virksomhedstyper".

Henvisningen til "Øvrige virksomheder" i Køretøjsregistreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10 er endvidere nærmere udspecificeret i bestemmelsen, idet der konkret er tale om ’’Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv."

Der er således ikke tale om en hvilken som helst og/eller udefineret type af virksomhed, idet alene virksomheder med et ’’varigt og ikke uvæsentligt" behov for de i Motorregistret indeholdte oplysninger kan tildeles en adgang.

Denne opfattelse deles af Skatteankestyrelsen (…)"

Indlæg under retsmødet
Repræsentanten nedlagde påstand om, at selskabet er berettiget til terminaladgang til Køretøjsregisteret og gennemgik sine anbringender i overensstemmelse med de skriftlige indlæg og det materiale, der blev udleveret på retsmødet.

Det blev anført, at selskabet opkræver betaling for flere forskellige afgifter. Selskabet er derfor ikke omfattet af registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8, idet selskabet ikke kun opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneller, men også f.eks. parkeringsafgifter. Derimod vil alle selskabets forretningsområder være omfattet af § 17, stk. 2, nr. 10. Derfor har selskabet ikke anført i klagen, at der skal gives terminaladgang i henhold til registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8.

Motorstyrelsen indstillede i overensstemmelse med tidligere udtalelser, at afgørelsen stadfæstes. Det blev anført, at selskabet er en tredjeparts servicevirksomhed, og at Motorstyrelsen er omfattet af tavshedspligten i skatteforvaltningslovens § 17, hvorfor Motorstyrelsen som udgangspunkt ikke har tilladelse til at videregive oplysninger om ejer- og brugerforhold i Køretøjsregisteret. Det vil kræve klar lovhjemmel at bryde denne tavshedspligt.

Videre anførte Motorstyrelsen, at selskabet ikke kan få terminaladgang til Køretøjsregisteret, jf. registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8, idet selskabet også opkræver parkeringsafgifter. Bestemmelsen blev indsat for at kunne give […] terminaladgang. Bestemmelsen omfatter ikke parkeringsafgifter, hvorfor det vil være i strid med GDPR-reglerne at tildele selskabet en terminaladgang i henhold til § 17, stk. 2, nr. 8.

Motorstyrelsen anførte ligeledes, at der heller ikke kan gives adgang til EUCARIS med henblik på oplysninger om ejer- og brugerforhold med det formål at opkræve parkeringsafgifter. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/520 af 19. marts 2019 om interoperabilitet mellem elektroniske vejafgiftssystemer og fremme af udvekslingen på tværs af landegrænser af oplysninger om manglende betaling af vejafgifter i Unionen (omarbejdning) (EØS-relevant tekst.), artikel 1, nr. 3, angiver således, at direktivet ikke finder anvendelse på parkeringsafgifter.

Adspurgt oplyste en repræsentant fra selskabets bestyrelse og selskabets CEO, at selskabet blev stiftet i 2005 med det formål at assistere virksomheder og offentlige myndigheder med opkrævning af parkerings- og vejafgifter over for ejere og brugere af udenlandske køretøjer. […] Kommune var en af selskabets første danske kunder. Selskabets virksomhed består i at inddrive, modtage og håndtere betalingen i udenlandsk valuta. […] er en af selskabets store danske kunder. Selskabet er med til at sikre governance and compliance ved opkrævning af afgifter, således at udenlandske brugere af veje, parkeringsarealer mv. kommer til at betale den samme afgift som hjemlandets brugere. Selskabet opkræver afgifterne på kundernes vegne. Forretningsmodellen er, at selskabet opnår betaling med en andel af de beløb, som selskabet opkræver på virksomhedernes og de offentlige myndigheders vegne.

Landsskatterettens afgørelse
Sagen angår, om selskabet er berettiget til at opnå terminaladgang til Køretøjsregisteret, jf. registreringslovens § 17, stk. 2 (lovbekendtgørelse nr. 179 af 2. februar 2023).

Retsgrundlaget
Det følger af registreringslovens § 17, stk. 2 og 3:

"Stk. 2. Skatteministeren kan for offentlige myndigheder og for følgende virksomhedstyper m.v. fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger:

1) Forsikringsvirksomheder, der forsikrer køretøjer.
2) Autoriserede nummerpladeoperatører.
3) Parkeringsvirksomheder.
4) Advokater og inkassovirksomheder.
5) Genbrugspladser.
6) Redningstjenester.
7) Finansieringsvirksomheder.
8) Virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneler.
9) Dansk Forening for International Motorkøretøjsforsikring (DFIM).
10) Øvrige virksomheder, som i varigt og ikke uvæsentligt omfang har behov for sådanne oplysninger for at kunne udføre deres hverv.

Stk. 3. Told- og skatteforvaltningen kan efter anmodning fra en udenlandsk myndighed udlevere oplysninger fra Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger til brug for behandlingen af en konkret sag."

Videre fremgår det af registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1:

"Terminaladgang til de i § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer nævnte virksomhedstyper m.v. gives til oplysninger om navn og adresse på den registrerede primære ejer og primære bruger af køretøjet."

Ved L 2006-04-19 nr. 309 indførtes muligheden for terminaladgang til Køretøjsregisteret. Af lovforarbejderne, LFF 2006-01-25 nr. 144, under punkt 4.8., fremgår:

"Efter lovforslaget bemyndiges skatteministeren til, inden for rammerne af persondataloven, at fastsætte regler om adgangen til oplysninger i Køretøjsregisteret. Denne bemyndigelse vil blive udøvet i samarbejde med Datatilsynet.

Forslaget skal ses i sammenhæng med, at registreringen af køretøjer delvis privatiseres.

Forslaget skal også ses i sammenhæng med et principielt ønske om at give offentligheden adgang til oplysninger i det offentlige, hvor der ikke er væsentlige modstridende interesser som f.eks. ved personfølsomme eller erhvervsfortrolige oplysninger."

I forbindelse med indførelsen af syv virksomhedstyper i registreringslovens § 17, stk. 2, herunder parkeringsvirksomheder, advokater og inkassovirksomheder, anførtes det i lovforarbejderne, LFF 2015-11-11 nr. 56, under de særlige bemærkninger til lovforslagets § 4, at:

"Parkeringsvirksomheder er den virksomhedstype, som anvender terminaladgang mest. Terminaladgangen anvendes, når parkeringsvirksomheden skal kæde nummerpladeoplysninger sammen med et navn og en adresse, hvortil kravet om betaling af en parkeringsafgift kan rettes. En løsning, som indebærer en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang en parkeringsafgift skal sendes ud, vil udgøre en væsentlig merbelastning for både myndigheder og for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang. Adgang gives til oplysninger om navn og adresse på nuværende ejer og/eller bruger af køretøjet, men ikke til oplysninger om cpr- eller cvr-nummer.

(…)

Advokater og inkassovirksomheder anvender terminaladgangen, når de skal kontrollere, om en skyldner ejer køretøjer, hvori der kan gøres udlæg. Endvidere vil advokater, f.eks. som repræsentanter for værksteder m.v., have et behov for terminaladgang i de tilfælde, hvor det skal afgøres, over for hvem et retskrav skal rettes. Virksomhederne vil typisk have et jævnligt behov for at søge de pågældende oplysninger, og en løsning, som indebærer en manuel forespørgsel hos de relevante myndigheder, hver gang et behov for oplysninger opstår, vil udgøre en merbelastning for de berørte myndigheder og ikke mindst for virksomhederne selv i forhold til løsningen med terminaladgang. Adgang gives alene til oplysninger om navn og adresse på den nuværende ejer og/eller bruger."

I bemærkningerne til lovforslaget til § 17, stk. 2, nr. 8 (LFF 2018-02-28 nr. 172), hedder det bl.a.:

"SKAT har i en konkret sag afvist at give terminaladgang til Køretøjsregisteret til en virksomhed, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneler. Afgørelsen er påklaget til Skatteankestyrelsen.

Det foreslås, at skatteministeren kan fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger for virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneler.

Det foreslås, at der skabes hjemmel i § 17, stk. 2, i lov om registrering af køretøjer, så skatteministeren kan fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger for virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneler. Hjemlen omfatter både udlevering af oplysninger om private og juridiske personer. Hjemlen omfatter ikke adgang til at fremsøge oplysninger om navn og adresse, hvis en registreret ejer eller bruger har navne- eller adressebeskyttelse.

Da det fremgår af § 99 i registreringsbekendtgørelsen, at der gives terminaladgang til de i lovens § 17, stk. 2, nævnte virksomhedstyper, vil virkningen af lovændringen være, at SKAT fra ikrafttræden vil kunne indgå aftaler om terminaladgang til oplysninger om navn og adresse på den registrerede ejer og bruger af køretøjet med virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje, broer, færger eller tunneler.

Udlevering af oplysninger til private virksomheder vil for så vidt angår oplysninger om privatpersoner som hidtil ske inden for rammerne af persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 7. På dette punkt foreslås således ikke en fravigelse af de gældende regler, men kun en præcisering af rammerne for aftaler om terminaladgang.

Udlevering af oplysninger til private virksomheder om juridiske personer er ikke omfattet af persondataloven"

Af lovforarbejderne til indførelsen af registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 9 og 10, LFF 2018-10-03 nr. 29, under de særlige bemærkninger til lovforslagets § 9, fremgår:

"Adgangen til behandling af personoplysningerne kan bl.a. tildeles, når behandlingen er nødvendig for at opfylde deres retlige forpligtelser og opgaver, som påhviler som led i deres virksomhedsudøvelse, hvilket forudsættes opfyldt for de virksomhedstyper, der i dag kan tildeles terminaladgang."

Videre fremgår det:

"For de øvrige virksomheder vil det være en forudsætning for terminaladgangen, at behandlingen af personoplysningerne er nødvendig for, at virksomhederne kan opfylde deres retlige forpligtelser og opgaver, som påhviler dem som led i deres virksomhedsudøvelse. Ved "varigt" forstås, at virksomhederne skal have et behov, som hverken er forbigående eller midlertidigt. Ved "ikke uvæsentligt omfang" forstås, at virksomhedernes behov for adgang til oplysningerne skal være nødvendigt for, at de skal kunne varetage deres opgaver. Virksomhederne vil kunne tildeles terminaladgang, såfremt de opfylder disse krav, som vil blive fastsat af skatteministeren i en bekendtgørelse. Det vurderes som nødvendigt med en opsamlingsbestemmelse, da det ikke er muligt på forhånd at foretage en udtømmende opregning af de virksomheder, der kan få behov for de pågældende oplysninger. Der kan eksempelvis være tale om nye forretningsområder, som ikke kan forudses, eller at eksisterende opgaver kan løses mere effektivt. Formålet med det foreslåede er at forenkle tildeling af terminaladgang til Køretøjsregisteret, så dette fremover vil kunne ske mere enkelt, da det ikke vil kræve en lovændring.

Det er en forudsætning for tildeling af adgangen til oplysninger i Køretøjsregisteret, at adgangen overholder de til enhver tid gældende persondataretlige regler, herunder databeskyttelsesforordningen (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse)), og databeskyttelsesloven, jf. lov nr. 502 af 23. maj 2018."

Landsskatterettens begrundelse og resultat
I medfør af registreringslovens § 17, stk. 2, kan skatteministeren for offentlige myndigheder og for de i nr. 1-10 nævnte virksomhedstyper m.v. fastsætte regler om terminaladgang til oplysninger i Køretøjsregisteret om identiteten af et køretøjs ejer eller bruger.

Bestemmelsen må forstås således, at skatteministeren kan fastsætte regler om, hvilke oplysninger der kan gives om identiteten af køretøjets ejer eller bruger til de virksomhedstyper m.v., der efter loven er berettigede til terminaladgang til Køretøjsregisteret. I registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1, har skatteministeren bestemt, at de omhandlede virksomhedstyper m.v. gives adgang til oplysninger om navn og adresse på den registrerede primære ejer og primære bruger af køretøjet.

Selskabet driver virksomhed med at opkræve parkerings- og vejafgifter mv. for private og offentlige virksomheder og offentlige myndigheder i flere lande hos ejere og brugere af bl.a. dansk registrerede køretøjer.

Landsskatteretten finder, at den del af selskabets virksomhed, der angår opkrævning af vejafgifter mv., er omfattet af registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8, om virksomheder, der opkræver betaling for brug af veje m.v.

Videre finder Landsskatteretten, at den del af selskabets virksomhed, der angår opkrævning af parkeringsafgifter, er omfattet af opsamlingsbestemmelsen om øvrige virksomheder mv. i registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 10. Landsskatteretten har herved henset til, at selskabets adgang til personoplysningerne er nødvendig for, at selskabet kan opfylde de retlige forpligtigelser og opgaver, som påhviler selskabet som led i udøvelsen af virksomheden med opkrævning af parkeringsafgifter, og at selskabets behov for oplysningerne hverken er forbigående eller midlertidigt.

Selskabet er derfor berettiget til terminaladgang i medfør af registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8 og 10. Terminaladgangen omfatter de oplysninger, der fremgår af registreringsbekendtgørelsens § 102, stk. 1.

Det, som Motorstyrelsen har anført, kan ikke føre til et andet resultat.

Landsskatteretten ændrer derfor Motorstyrelsens afgørelse, således at selskabet har terminaladgang i medfør af registreringslovens § 17, stk. 2, nr. 8 og 10.