Klagen skyldes, at told- og skatteregionen har truffet afgørelse om, at X kommune for så vidt angår perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. marts 2000 er afgiftspligtig efter affaldsafgiftslovens § 9, jf. § 11, af haveaffald til kompostering, idet regionen har fundet, at det pågældende haveaffald er tilført til den af klageren drevne registrerede losseplads. Regionen har som følge heraf forhøjet klagerens affaldsafgiftstilsvar for den pågældende periode med i alt 3.629.262 kr.

Det fremgår af sagens oplysninger, at klageren driver X Affaldscenter. Af amtets miljøgodkendelse af 4. maj 1999 fremgår, at affaldscentret omfatter: ”Deponeringsanlæg. Container og modtageplads for olie- og kemikalieaffald. Komposteringsanlæg for haveaffald. Specialdepot for asbestholdigt affald. Midlertidig oplag af spildevandsslam.”

Områdets indretning og placeringen af de forskellige aktiviteter er angivet på miljøgodkendelsens bilag 1 og 2.

Af miljøgodkendelsen fremgår endvidere, at tilkørsel til affaldscentret sker via adgangsvejen fra Y-vej. Ved indkørslen til affaldscentret og i umiddelbar tilknytning til containerpladsen er der opstillet en mandskabsbygning samt etableret en elektronisk brovægt baseret på edb-indvejning. Der er et 2 m højt hegn omkring hele affaldscentrets område, med aflåselig låge ved indkørslen til modtagepladsen. Adgang til affaldscentret sker gennem lågen. 

Om komposteringsanlægget fremgår, at dette er indrettet på et ca. 5.000 m² stort areal langs adgangsvejen i umiddelbar tilknytning til affaldscentrets modtagefaciliteter. Mod adgangsvejen er der en afskærmende ca. 2 m høj jordvold, der fortsætter langs vejen til lystbådehavnen. Komposteringsanlægget må maksimalt tilføres 8.000 ton komposterbart haveaffald pr. år, og affaldet skal indeholde mindre end 5 % sten, jord og grusmateriale. Det færdigkomposterede haveaffald skal køres bort fra affaldscentret. Komposteringsanlægget har tidligere været drevet i henhold til separat miljøgodkendelse af 3. januar 1989. Klagerens plan er at flytte komposteringsaktiviteten til et andet større område. For det nye anlæg søges der om separat miljøgodkendelse. Da det eksisterende anlæg skal benyttes i perioden frem til, at det nye komposteringsanlæg er etableret, er det eksisterende anlæg medtaget i miljøgodkendelsen af 4. maj 1999.

Klagerens advokat har oplyst, at komposteringsaktiviteten foregår ved, at der køres grene og lignende haveaffald til et særligt areal på affaldscentret, hvor der kun foregår kompostering. Efter endt kompostering køres den færdige kompost til genbrug, efterhånden som der er anvendelsesmulighed for komposten. På vægten ved containerpladsen vejes det affald, der køres længere ind på affaldscentrets område til deponering, ligesom der foretages vejning af det haveaffald, der køres til kompostering. Sidstnævnte sker i henhold til de for genbrugsanlæg til kompostering gældende krav om vejning til brug for statistiske indberetninger til Miljøstyrelsen. Vægten benyttes også til andre kontrolvejninger. Adgang til affaldscentret kan kun ske gennem lågen. Umiddelbart efter containerpladsen deler vejen sig i en vej til affaldsdeponiet og en vej til komposteringsanlægget. Ved begyndelsen af vejen til komposteringsanlægget er der et tydeligt skilt, hvorpå der står ”haveaffald”.

Advokaten har videre oplyst, at affaldsdeponiets aktuelle tipfront er i det sydøstlige hjørne af affaldscentret op mod vinterstandpladsen, medens komposteringsanlægget ligger i det modsatte nordvestlige hjørne. Afstanden mellem tipfronten og komposteringsanlægget er 150-200 meter. Terrænet herimellem forhindrer, at man kan køre i personbil eller lastbil gennem området, idet der er ujævnt, bakket, mudret m.v. Man kan alene køre over arealet med specialkøretøjer såsom en gummiged. Med personbil og lastbil er det kun muligt at køre på affaldscentrets veje.

Vedrørende indretningen og forholdene på affaldscentret har advokaten fremlagt et oversigtskort (luftfoto).

Told- og skatteregionen har ved den påklagede afgørelse fundet, at klageren for så vidt angår perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. marts 2000 er afgiftspligtig efter affaldsafgiftslovens § 9, jf. § 11, af det haveaffald, der er tilført til komposteringsanlægget, idet regionen har fundet, at det pågældende haveaffald er tilført til den registrerede losseplads. Regionen har som følge heraf forhøjet klagerens affaldsafgiftstilsvar for den omhandlede periode med i alt 3.629.262 kr. Som begrundelse for afgørelsen har regionen anført, at der skal betales afgift af alt affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed. Regionen har videre anført, at det ikke er muligt at fritage haveaffald til kompostering for afgift, når materialet ligger inde på lossepladsens område, uden særskilt afgrænsning og tilkørsel. Endvidere har regionen bemærket, at den omhandlede kompostering er omfattet af miljøgodkendelsen, at komposteringen ikke er afgrænset ved et hegn og særskilt indkørsel, samt at al tilkørsel registreres via vægten ved indkørslen til lossepladsen.

Told- og Skattestyrelsen har tiltrådt regionens afgørelse.

Klagerens advokat har over for Landsskatteretten nedlagt påstand om, at det omhandlede haveaffald ikke er afgiftspligtigt. Til støtte for påstanden har advokaten anført, at haveaffaldet ikke er tilført til affaldsdeponiet, men derimod til komposteringsanlægget, der er et genbrugsanlæg. Komposteringsanlægget er ikke en del af affaldsdeponiet og hører ikke under den registrerede affaldsdeponivirksomhed. Regionen anser hele affaldscentret for én virksomhed, hvilket ikke er korrekt, idet affaldscentret består af flere virksomheder, der er undergivet særskilte krav i henhold til miljølovgivningen. I miljøgodkendelsen er der i overensstemmelse hermed opstillet forskellige krav for deponeringsområdet, for containerpladsen, for komposteringsanlægget m.v. Efter bekendtgørelsen om godkendelsespligtige virksomheder efter miljøbeskyttelsesloven (senest bekendtgørelse nr. 807 af 25. oktober 1999) er affaldsdeponier og komposteringsanlæg omfattet af hvert sit listenummer. Affaldsdeponier og komposteringsanlæg er således to forskellige virksomheder, der hver især kræver godkendelse ud fra de vilkår, der gælder for netop den pågældende aktivitet. Advokaten har videre anført, at der i det foreliggende tilfælde i begyndelsen af 1989 blev udstedt en separat godkendelse for komposteringsanlægget. At de forskellige godkendelser blev samlet i ét dokument ved miljøgodkendelsen af 4. maj 1999 er et rent praktisk forhold, der ikke ændrer ved, at der er tale om forskellige typer listevirksomhed, der hver især kræver godkendelse. Advokaten har henvist til miljøgodkendelsens datablad og side 6, hvor de forskellige aktiviteter på affaldscentret er beskrevet.

Advokaten har tillige anført, at det forhold, at der er et hegn uden om hele affaldscentrets område, ikke medfører, at de forskellige virksomheder bliver til én virksomhed, hverken miljøretligt eller afgiftsmæssigt. Hegnet hindrer, at uvedkommende skaffer sig adgang til området og er dermed tværtimod med til at sikre, at de forskellige aktiviteter holdes adskilt.

Endvidere har advokaten gjort opmærksom på, at containerpladsen også er reguleret i miljøgodkendelsen. Dette medfører imidlertid ikke, at affald, der tilføres til containerpladsen til genbrug, er affaldsafgiftspligtigt. Regionen har ej heller opkrævet afgift af dette affald, og regionen anerkender således, at der kan være flere virksomheder på affaldscentrets område.

Advokaten har videre anført, at komposteringsanlægget ligger i den modsatte ende af affaldscentret i forhold til affaldsdeponiets nuværende tipfront og klart har været/er arealmæssigt adskilt fra deponeringsaktiviteten. Tilførslen af affald til henholdsvis deponiet og komposteringsanlægget sker ad hver sin vej på affaldscentrets område, efter at bilerne er blevet vejet. Komposteringsanlægget og affaldsdeponiet er således klart fysisk adskilt. Endvidere er der en miljømæssig adskillelse mellem de to aktiviteter. I affaldsdeponiet deponeres affald, medens komposteringsanlægget er et genbrugsanlæg, hvor den færdige kompost efterfølgende genanvendes andetsteds. De affaldstyper, der må modtages i affaldsdeponiet, omfatter ikke grene og haveaffald m.v., hvilket fremgår af miljøgodkendelsen, side 56-57. Haveaffald må således ikke modtages til deponering i affaldsdeponiet. Omvendt må de affaldstyper, der må modtages til deponering, ikke modtages på komposteringsanlægget. Der gælder således et klart miljømæssigt krav om nøje adskillelse af det affald, der må tilføres affaldsdeponiet, og det affald, der må tilføres kompostering. Advokaten har understreget, at disse krav overholdes i praksis. Overholdelse af vilkårene er undergivet amtets kontrol, og amtet har ikke haft indvendinger vedrørende overholdelsen af vilkårene, hvilket der heller ikke har været grund til.

Endvidere har advokaten anført, at der ikke er lovhjemmel til at opkræve afgift af kompostering, og at der ej heller i lovgivningen er opstillet krav om adskillelse eller fastsat bestemmelser om, hvorledes en sådan adskillelse skal være. Sådanne krav er heller ikke nævnt i forarbejderne til lovbestemmelserne om affaldsafgift. I bemærkningerne til lovforslaget til miljøbeskyttelsesloven fra 1986, hvor affaldsafgiften blev foreslået indført, og i bemærkningerne til lovforslaget til affaldsafgiftsloven fra 1989 er der alene anført, at formålet med indførelsen af afgift på deponering m.v. er at fremme genanvendelse. Hverken i lovbestemmelser eller i forarbejder er der på noget tidspunkt opstillet krav til en særlig adskillelse, og lovgiver har ej heller givet told- og skattemyndighederne hjemmel til at fastsætte regler herom. Det fremgår derimod klart, at genbrugsvirksomheder ikke er registreringspligtige virksomheder. Told- og skattemyndighedernes krav vedrørende adskillelse kan derfor alene være begrundet i praktiske kontrolhensyn.

Advokaten har herved anført, at  praktiske kontrolhensyn ikke kan udstrækkes til at omfatte mere, end det der er nødvendigt i kontrolmæssig henseende. Affaldsafgiftsloven indeholder en bestemmelse om, at der skal føres behørigt regnskab for en registreringspligtig virksomhed. Endvidere skal der foretages vejninger af det materiale, der deponeres, og disse vejninger skal registreres. Advokaten har understreget, at disse betingelser fuldt ud er opfyldt i det foreliggende tilfælde.

Advokaten har videre anført, at der således regnskabs- og kontrolmæssigt er en fuld og klar adskillelse af det affald, der vedrører komposteringsanlægget, og det affald, der vedrører deponeringsanlægget. Der er således et fuldt tilstrækkeligt grundlag for opkrævning af affaldsafgift for det affald, der føres til deponering i modsætning til det affald, der føres til kompostering. Advokaten har herved bemærket, at regionen har anvendt klagerens vejelister ved opgørelse af forhøjelsen af affaldsafgiftstilsvaret. Regionen har således ikke haft indvendinger til klagerens vejninger og registreringer. Det må derfor anses for ubestridt, at klagerens opgørelser og den regnskabsmæssige adskillelse opfylder de krav, der kan stilles ud fra de relevante kontrolhensyn.

Endvidere har advokaten anført, at det fremgår af retspraksis vedrørende affaldsafgiftsloven, at denne skal forstås nøje i overensstemmelse med ordlyden, og at myndighederne ikke kan opstille egne regler, der fører til en udvidet pålæggelse af afgift. Advokaten har som eksempel henvist til Østre Landsrets dom af 21. november 1996, offentliggjort i Ugeskrift for Retsvæsen 1997.236.

Advokaten har videre anført, at regionens begrundelse for den påklagede afgørelse må formodes at referere til Told- og Skattestyrelsens vejledning om affaldsafgift fra 1992, hvori er anført, at det er en forudsætning for, at genanvendelsesanlæg kan holdes uden for afgiftspligten, at anlægget ikke er en integreret del af et deponi/forbrændingsanlæg. Hvis et genanvendelsesanlæg drives i tilknytning til eksempelvis et deponi, er det et ufravigeligt krav, at genbrugsmaterialet holdes skarpt adskilt fra det afgiftspligtige affald, og at der er særskilt tilkørsel til begge virksomhederne.

Advokaten har hertil anført, at en vejledning ikke er retligt bindende for borgerne. Endvidere bygger det anførte ikke på bemærkninger i forarbejderne til loven. De opstillede krav kan derfor alene anses for at være udledt af kontrolhensyn og kan således ikke opstilles eller fortolkes videre end nødvendigt.

For så vidt angår kravet om, at genbrugsmaterialerne skal holdes skarpt adskilt fra det afgiftspligtige affald, har advokaten bemærket, at dette krav under alle omstændigheder er opfyldt i det foreliggende tilfælde, idet de forskellige affaldstyper fysisk holdes adskilt. Endvidere er der en miljømæssig adskillelse, idet de affaldstyper, der må føres til kompostering, ikke må føres til deponering, og omvendt. Også regnskabsmæssigt holdes materialerne nøje adskilt.

Endvidere har advokaten anført, at det afgørende ikke er, om der er mulighed for at fritage haveaffald for affaldsafgift, men derimod om der konkret er hjemmel til at pålægge haveaffald til kompostering afgift, når en sådan aktivitet generelt ikke er afgiftspligtig. Advokaten har gjort opmærksom på, at der i det foreliggende tilfælde ikke er tale om, at haveaffaldet til kompostering ligger ”inde på lossepladsens område”. Deponering og komposte-ring foregår på to klart fysisk adskilte arealer.

Advokaten har i tilknytning hertil anført, at den omstændighed, at der i 1999 er givet tilladelse til at anvende blandt andet det areal, hvorpå komposteringsanlægget er beliggende, til deponering på et senere tidspunkt, ikke medfører, at der dermed er tale om et deponi på komposteringsanlæggets areal. Det areal, hvorpå komposteringsaktiviteten foregår, er ikke taget i brug som affaldsdeponi og må efter miljøgodkendelsen heller ikke tages i brug som affaldsdeponi, før komposteringsaktiviteten er ophørt, og komposten er kørt væk. Dette fremgår tydeligt af miljøgodkendelsen samt tillige af amtets skrivelse af 27. juli 2000, hvori er anført, at ”efter etablering af et nyt komposteringsanlæg afvikles det eksisterende, og der deponeres affald på området”.

Advokaten har videre anført, at regionens krav om et hegn end ikke har støtte i vejledningen fra 1992, ligesom vejledningen ikke omtaler et krav om særskilt ”indkørsel”. I vejledningen er anvendt udtrykket ”tilkørsel”, hvilket netop må anses for at foreligge i det foreliggende tilfælde, idet vejen efter vægten deler sig i en vej til affaldsdeponiet og en vej til komposteringsanlægget, således at de forskellige typer affald køres hver sin vej.

Advokaten har tillige anført, at der efter de miljøretlige regler ikke er noget til hinder for, at klageren benytter vægten til vejning af såvel materialerne til deponering som materialerne til kompostering. Endvidere er det af kontrolmæssige hensyn uden betydning, om affaldet til kompostering efter kontrolvejningen måtte blive kørt videre til komposteringsanlægget gennem en særskilt åbning i hegnet, eller om kørslen foregår som nu, hvor vejene deler sig efter vægten. Der er således ikke hjemmel til, at regionens opstiller krav herom.

Advokaten har understreget, at affaldsafgiftslovens formål er at fremme genbrug frem for deponering og forbrænding. Regionens opkrævning af affaldsafgift vedrørende komposteringsaktiviteten, der er en genbrugsaktivitet, er således i direkte modstrid med lovens formål og uden grundlag i loven.

Endvidere har advokaten bemærket, at hovedparten af de affaldsmængder, som told- og skatteregionen har opkrævet afgift for, er tilført til komposteringsanlægget før miljøgodkendelsen af 4. maj 1999. Haveaffaldet til kompostering kan således allerede af denne grund ikke pålægges afgift med henvisning til denne godkendelse.

Endelig har advokaten anført, at regionen ikke tidligere har haft indsigelser vedrørende det pågældende forhold. I 1997 modtog regionen i forbindelse med behandling af et spørgsmål om afgift af materialer anvendt til genbrug i den af klageren anlagte havnemole klagerens vejesedler, hvoraf fremgår, at haveaffald opføres som særskilte kategorier, og at der ikke beregnes affaldsafgift af disse kategorier. Regionen aflagde på dette tidspunkt tillige besøg på affaldscentret. Regionen har således i hvert fald fra begyndelsen af 1997 haft kendskab til de praktiske indretninger på affaldscentret, og til at kommunen ikke betalte afgift af haveaffald til kompostering. I forbindelse hermed fremsatte regionen ingen indvendinger, men gav tværtimod mundtligt udtryk for accept af den foreliggende adskillelse af haveaffald og deponiaffald og tilkørselsvejene. Advokaten har gjort gældende, at regionen på denne baggrund må være afskåret fra med tilbagevirkende kraft at pålægge klageren den omtvistede yderligere afgift.

Landsskatteretten skal udtale:

Af affaldsafgiftslovens § 9, stk. 1, fremgår, at der skal betales afgift af affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed.

Affaldsafgiftslovens § 11 har følgende ordlyd:

” Virksomheder og anlæg, der til deponering eller forbrænding modtager affald, der er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt eller en kommunal indsamlingsordning, skal registreres hos de statslige told- og skattemyndigheder.

Stk. 2. Virksomheder og anlæg, der på egen grund deponerer eller forbrænder eget affald, som er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt, skal registreres hos de statslige told- og skattemyndigheder. 

(…) ”

I forarbejderne til affaldsafgiftslovens § 11 (blandt andet bemærkningerne til lovforslag nr. L 106 af 4. december 1996) er anført, at sædvanlige genbrugs- og genanvendelsesvirksomheder, der ikke foretager forbrænding eller deponering af affald, ikke er registreringspligtige.

I Told- og Skattestyrelsens vejledning om affaldsafgift fra 1992 er blandt andet anført:

” Efter bekendtgørelsen om bortskaffelse af affald kan kommunen udover at anvise affald til forbrænding eller deponering også anvise affald til genanvendelse. Affald, der anvises til genanvendelse, er ikke omfattet af afgiftspligten. Virksomheder, som alene modtager affald til genanvendelse, er således ikke registreringspligtige efter afgiftsloven.

(…)

En forudsætning for at genanvendelsesanlæg kan holdes uden for afgiftspligten er, at anlægget ikke er en integreret del af et deponi/forbrændingsanlæg. Hvis et genanvendelsesanlæg drives i tilknytning til fx et deponi, er det er ufravigeligt krav, at genbrugsmaterialet holdes skarpt adskilt fra det afgiftspligtige affald, og at der er særskilt tilkørsel til begge virksomheder. ”

Landsskatteretten finder, at det omhandlede komposteringsanlæg ikke kan anses for at udgøre en del af klagerens registreringspligtige affaldsdeponivirksomhed. Retten har herved henset til oplysningerne i Miljøgodkendelsen af 4. maj 1999 om affaldscentrets indretning og de opstillede vilkår for de forskellige aktiviteter samt det i øvrigt oplyste om de faktiske forhold på affaldscentret. Retten finder derfor, at der ikke er grundlag for fastsættelse af affaldsafgift efter affaldsafgiftslovens § 9, jf. § 11, af det omhandlede haveaffald til kompostering. Den påklagede afgørelse ændres i overensstemmelse hermed, og den foretagne forhøjelse af klagerens afgiftstilsvar, 3.629.262 kr., ændres derfor til 0.