Skattestyrelsen har givet afslag på aktindsigt i 10 dokumenter indeholdende korrespondance mellem Danmark og Storbritannien vedrørende en Mutual Agreement Procedure.

Skatteankestyrelsen stadfæster Skattestyrelsen afgørelse.

Faktiske oplysninger
Den 6. december 2019 anmodede klageren [A] Skattestyrelsen om aktindsigt. Af anmodningen fremgik følgende:

"Det er med undren at jet kan konstatere du endnu ikke har svaret på min mail af d.31-10.

På grund af den manglende kommunikation og for at kunne følge med i hvad der forgår ser jeg ikke andre muligheder end at søge om fuld aktindsigt i henhold til forvaltningslovens § 9 stk 2 pkt. 1 og 2, i den Mutual agrement procedure jeg udbad mig i juli 2018.
Jeg anmoder derefter om løbende aktindsigt til sagen bliver afgjort.
Fristen for fremsendelse af materialet er i overensstemmelse med lovgivningen." 

Skattestyrelsen traf afgørelse den 11. december 2020 om blandt andet afslag på aktindsigt i 5 dokumenter indeholdende korrespondance mellem de britiske og de danske skattemyndigheder.

Skattestyrelsen begrundede afgørelsen således:

"Vi giver dig delvis aktindsigt, og sender disse dokumenter fra listen:
Akt: 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10 (kun vedhæftninger), 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 31, 34, 50 (kun vedhæftning), 52, 53, 54, 58, 59, 60, 61, 63.

Vi kan derimod ikke give dig aktindsigt i disse dokumenter:
Akt: 0, 0, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 28, 32, 33, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 55, 56, 57, 62.

Skattestyrelsen vedlægger aktliste med gennemgang heraf.

Begrundelse
Skattestyrelsen har identificeret 65 akter, der er omfattet af din anmodning. Se vedlagte aktliste.

Interne dokumenter
Det følger af forvaltningslovens § 9, at den der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

Aktindsigten kan efter forvaltningslovens § 9 gives, med mindre der konkret er grundlag for at undtage en sag, et dokument eller en oplysning fra aktindsigt, jf. forvaltningslovens §§ 12-15b.

Ifølge forvaltningslovens § 12, stk. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående.

Det fremgår af vedlagte aktliste, hvilke dokumenter Skattestyrelsen anser for at være interne.

Skattestyrelsen har besluttet at undtage de interne dokumenter, da der er tale om dokumenter, der er udarbejdet af Skattestyrelsen til egen brug og som ikke har været afgivet til udenforstående.

De undtagne dokumenter er ikke omfattet af forvaltningslovens § 13, hvorefter retten til aktindsigt uanset § 12, stk. 1, omfatter visse interne dokumenter, som foreligger i endelig form.

Materiale omfattet af forvaltningslovens § 15a
Det følger af forvaltningslovens § 9, at den der er part i en sag, hvori der eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

Aktindsigten kan efter forvaltningslovens § 9, gives, med mindre der konkret er grundlag for at undtage en sag, et dokument eller en oplysning fra aktindsigt, jf. forvaltningslovens §§ 12-15b.

Det følger af forvaltningslovens § 15 a, at retten til aktindsigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer, kan begrænses, i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign.

Retten til aktindsigt kan herudover begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer.

Din anmodning om aktindsigt vedrører en såkaldt anmodning om en "Mutual Agreement Procedure" i henhold til artikel 24 i BKI nr. 6 af 12.februar 1981 - dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien. Skattestyrelsen finder, at korrespondance mellem de britiske og de danske skattemyndigheder ikke er omfattet heraf, og ikke kan udleveres i henhold til forvaltningslovens § 15a.

Det fremgår af vedlagte aktliste, hvilke dokumenter Skattestyrelsen anser for at være omfattet af forvaltningslovens § 15a.

Skattestyrelsen har gennemgået akterne omfattet heraf. Skattestyrelsen udleverer ikke akterne.

Løbende aktindsigt
Du har anmodet om løbende aktindsigt. Som det fremgår ovenfor gives der ikke anmodning i interne dokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, og der gives ikke aktindsigt i korrespondance mellem de danske og de britiske skattemyndigheder. Din anmodning om løbende aktindsigt i disse dokumenter, kan derfor ikke imødkommes.

Meroffentlighed
Skattestyrelsen har derudover overvejet, om reglen i forvaltningslovens § 10 om meroffentlighed bør føre til, at der gives aktindsigt i videre omfang end ovenfor anført. Der kan imidlertid ikke gives aktindsigt i videre omfang, hvis det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt. Skattestyrelsen har derfor ikke fundet grundlag for at give aktindsigt i videre omfang efter reglerne om meroffentlighed."

Følgende fremgår af den aktliste, som blev sendt til klageren sammen med de bilag, der blev givet aktindsigt i:

Aktliste for j.nr. 18-1058379:

[…]

Afgørelsen blev påklaget til Skatteankestyrelsen med påstand om, at klageren var berettiget til aktindsigt i akt 28, 33, 35, 36 og 37.

Ved afgørelse af 7. april 2020 hjemviste Skatteankestyrelsen afgørelsen til Skattestyrelsen med følgende begrundelse:

"Det fremgår af forvaltningslovens § 9, at den der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Retten til aktindsigt begrænses af de undtagelser, der er nævnt i forvaltningslovens §§ 12-15b.

Det følger af forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, at retten til aktindsigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer, kan begrænses, i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign.

Efter forvaltningslovens § 15 a, stk. 2, kan retten til aktindsigt herudover begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer.

Skattestyrelsen har undtaget akt 28, 33, 35, 36 og 37, fra aktindsigt med henvisning til forvaltningslovens § 15 a. Skattestyrelsen bemærker hertil, at anmodningen om aktindsigt vedrører en anmodning om en "Mutual Agreement Procedure" i henhold til artikel 24 i BKI nr. 6 af 12. februar 1981 - dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien. Skattestyrelsen finder herefter, "at korrespondance mellem de britiske og de danske skattemyndigheder ikke er omfattet heraf, og ikke kan udleveres i henhold til forvaltningslovens § 15a."

Det fremgår imidlertid ikke af Skattestyrelsens afgørelse, hvorvidt dokumenterne er undtaget fra aktindsigt efter stk. 1 eller stk. 2.

Af dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien, bekendtgørelse nr. 6 af 12. februar 1981, fremgår følgende om udveksling af oplysninger af artikel 25, stk. 1:

"1. De kontraherende staters kompetente myndigheder skal udveksle sådanne oplysninger, som er nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i denne overenskomst eller i de kontraherende staters interne lovgivning vedrørende skatter, der omfattes af overenskomsten, i det omfang denne beskatning ikke strider mod overenskomsten. Alle oplysninger, der modtages af en kontraherende stat, skal behandles som hemmelige på samme måde som oplysninger, der modtages i henhold til denne stats interne lovgivning, og må kun meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, inddrivelse, retsforfølgelse eller klagebehandling i forbindelse med de skatter, der er omfattet af overenskomsten. Sådanne personer eller myndigheder må kun benytte oplysningerne til de nævnte formål. De kan meddele oplysningerne under offentlige retshandlinger eller i retsafgørelser."

Den juridiske vejledning 2019-2 indeholdt følgende afsnit (A.A.6.1.3) om særlig tavshedspligt i international ret på skatteområdet.

"På skatteområdet findes bestemmelser om særlig tavshedspligt bl.a. i de dobbeltbeskatningsoverenskomster (DBO), som Danmark har indgået med andre stater.

Dobbeltbeskatningsoverenskomster er folkeretlige traktater, som er en del af gældende dansk ret - uanset om de er gennemført før eller efter bemyndigelseslovens ophævelse i 1994.

Modelkonventionen

De fleste dobbeltbeskatningsoverenskomster indeholder bestemmelser om udveksling af oplysninger og tavshedspligt, der med mindre afvigelser svarer til modelkonventionens bestemmelser om udveksling af oplysninger. Se OECD's modelkonvention, artikel 26. Se afsnit C.F.8.2.2.26.1.5.

Efter denne artikel skal enhver oplysning, som er modtaget af en af de kontraherende stater i medfør af artiklens udvekslingsbestemmelser, behandles som hemmelig på samme måde som oplysninger modtaget i henhold til den interne lovgivning i denne stat. Det betyder, at opretholdelsen af hemmeligholdelse i en stat, der modtager oplysninger, er et spørgsmål om den nationale lovgivning i den pågældende stat.

Bestemmelsen fastsætter endvidere, at disse oplysninger kun må meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, tvangsinddrivelse eller retsforfølgning af eller afgørelse af ankesager, med hensyn til skatter omhandlet af overenskomsten. Efter modelkommentaren omfatter denne kreds "også skatteyderen, hans befuldmægtiget eller vidnerne." Se artikel 26, stk. 1.

Efter stk. 2, skal stk. 1 i intet tilfælde kunne fortolkes således, at der pålægges en kontraherende stat pligt til at foretage forvaltningsakter, der strider mod dens egen og den anden kontraherende stats lovgivning eller forvaltningspraksis. Se artikel 26, stk. 2.

Det indebærer, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 1."

Artikel 25, stk. 1, i dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien svarer til modelkonventionens bestemmelse om udveksling af oplysninger.

Efter § 15 a, stk. 2, kan der alene gives afslag på aktindsigt, såfremt der efter en konkret vurdering kan påvises en nærliggende fare for, at udenrigspolitiske interesser mv. vil lide skade af væsentlig betydning, hvis anmodningen imødekommes.

Skattestyrelsen har ikke taget stilling til, hvorvidt dokumenterne er undtaget fra aktindsigt efter § 15 a, stk. 1 eller stk. 2.

Såfremt dokumenterne udtages efter § 15 a, stk. 1, skal spørgsmål om aktindsigt afgøres efter de øvrige regler i forvaltningsloven, jf. artikel 25, stk. 1. Såfremt dokumenterne undtages efter § 15 a, stk. 2, skal der foretages en konkret vurdering af faren for, at udenrigspolitiske interesser mv. vil lide skade af væsentlig betydning, hvis anmodningen imødekommes. Skattestyrelsens afgørelse indeholder hverken stillingtagen til det ene eller det andet, og det kan således heller ikke udledes af afgørelsen, hvorvidt dokumenterne er undtaget efter stk. 1 eller 2.

Skattestyrelsens afgørelse anses herefter for at være mangelfuld og uegnet til klagebehandling, hvorfor sagen hjemvises til fornyet prøvelse."  

Den 8. september 2020 anmodede klageren på ny Skattestyrelsen om aktindsigt:

"Der anmodes hermed om aktindsigt i sags nr 18-1058379 i henhold til forvaltnings lovens §9 stk 2 samt §15 da akterne er til varetagelse af mit personlige tarv. Specifikt i akterne 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56, 57. fra den tidligere udarbejdet aktliste.
Begrundelsen for aktindsigten, er at det i den afgørelse skattestyrelsen kom med, vedrørende MAP, ikke fremgik hvilken del af den engelske lovgivning der blev brugt til at fastslå om indkomsten var “subject to tax" i henhold til UK lovgivning. Skattestyrelsen har i deres afgørelse udelukkende skrevet at de engelske myndigheder var enige med skattestyrelsens. Og er kommet med statements om at indkomsten ikke var “subject to tax" men ikke kommet med henvisninger til lovgivning der bekræfter dette.
Da jag ikke mener skattestyrelsen har lavet et fyldestgørende svar med henvisninger til den relevante lovgivning, anmoder jeg derfor om at se hvad de engelske myndigheder rent faktisk har givet af oplysninger vedrørende fortolkningen af deres skattelovgivning."

Skattestyrelsens afgørelse
Skattestyrelsen har nægtet aktindsigt i akt 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56 og 57.

Skattestyrelsen har anført følgende begrundelse:

"Din anmodning behandles efter forvaltningsloven, da du er part i sagen.

Du har anmodet om at få aktindsigt i følgende dokumenter:

[…]

…

Materiale omfattet af forvaltningslovens § 15 a, stk. 1 og stk. 2

Det følger af forvaltningslovens § 9, at den der er part i en sag, hvori der eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

Aktindsigten kan efter forvaltningslovens § 9, gives, med mindre der konkret er grundlag for at undtage en sag, et dokument eller en oplysning fra aktindsigt, jf. forvaltningslovens §§ 12-15b.

Forvaltningslovens § 15 a, stk. 1
Det følger af forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, at retten til aktindsigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer, kan begrænses, i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign.

Din anmodning om aktindsigt vedrører en såkaldt anmodning om en "Mutual Agreement Procedure" i henhold til artikel 24 i BKI nr. 6 af 12. februar 1981 - dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien. Dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien fortolkes i overensstemmelse med kommentarerne til OECD’s modeloverenskomst.

Fremgangsmåden ved Mutual Agreements Procedures (MAP) er i OECD’s modeloverenskomst behandlet i modeloverenskomstens art. 25. I dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien er MAP behandlet i artikel 24. Udveksling af oplysninger er i OECD’s modeloverenskomst behandlet i artikel 26, og i dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien i artikel 25.

Det fremgår af pkt. 61 i kommentarerne til art. 25 om MAP i OECD’s modeloverenskomst, at "...disclosure to the taxpayer or his representatives of the papers in the case does not seem to be warranted, in view of the special nature of the procedure."

I den danske oversættelse står der: "Under hensyn til procedurens særlige karakter synes der imidlertid ikke at være grundlag for at give skatteyderen eller dennes repræsentant indsigt i akterne i sagen."

Det fremgår dermed af kommentarerne til OECD’s modeloverenskomst, at skatteyderen ikke har et krav på at få udleveret korrespondancen mellem de to landes skattemyndigheder i en Mutual Agreement Procedure. Kommentarerne omtaler "procedurens særlige karakter", der netop er en procedure, der forudsætter et fortroligt forhandlingsklima, jf. nedenfor.

Det fremgår af pkt. 36 i kommentaren til OECD’s modeloverenskomsts artikel 25, at "I den anden fase - der indledes med en henvendelse til den kompetente myndighed i den anden stat fra den kompetente myndighed, til hvilken skatteyderen har henvendt sig - foregår proceduren nu derved, at der føres forhandlinger mellem staterne, som om, så at sige, den stat, til hvilken klagen er indgivet, havde været enig…Mens denne procedure ubestrideligt er en procedure mellem staterne…". I den engelsksprogede originalversion af OECD’s modeloverenskomst beskrives MAP som "…the procedure is henceforward at the level of dealings between States…".

Kommentaren fastslår således, at forhandlingerne om den enkelte skatteyders forhold i en MAP er en procedure, der foregår på statsniveau. Det er Skattestyrelsens opfattelse, at skatteyderen ikke kan forvente at blive orienteret om alle enkeltheder i staternes meningsudveksling i denne korrespondance.

Da dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien fortolkes i overensstemmelse med OECD’s modeloverenskomst, er det Skattestyrelsens opfattelse, at dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien ikke giver skatteyderen et krav på at få udleveret korrespondancen med udenlandske skattemyndigheder.

Det fremgår af pkt. 4 i kommentaren til art. 25 om MAP i OECD’s modeloverenskomst, at: " Art. 26 finder anvendelse ved udveksling af oplysninger i henhold til bestemmelserne i denne artikel. Fortroligheden af de oplysninger, der udveksles i forbindelse med en gensidig aftaleprocedure, er således sikret."

Art. 26, 2 i OECD’s modeloverenskomst fastslår, at oplysninger, der udveksles efter art. 26, 1 skal behandles som hemmelige.
En tilsvarende bestemmelse om hemmelighed for udvekslede oplysninger findes i den dansk-britiske dobbeltbeskatningsoverenskomst art. 25, 1: "Alle oplysninger, der modtages af en kontraherende stat, skal behandles som hemmelige på samme måde som oplysninger, der modtages i henhold til denne stats interne lovgivning, og må kun meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, inddrivelse, retsforfølgelse eller klagebehandling i forbindelse med de skatter, der er omfattet af overenskomsten."

Pkt. 11 i kommentaren til art. 26 i OECD’s modeloverenskomst fastslår, at "Gensidig bistand mellem skatteadministrationer er kun mulig, hvis hver administration er sikker på, at den anden administration vil behandle de oplysninger, som den modtager under samarbejdet, med behørig fortrolighed. Reglerne i stk. 2 om, at oplysninger skal behandles fortroligt, finder anvendelse på alle former for oplysninger, der er modtaget i henhold til stk. 1, herunder såvel oplysninger, der fremgår af anmodningen, som oplysninger, der fremsendes efter anmodning. Derfor omfatter reglerne om, at oplysninger skal behandles fortroligt, f.eks. brevveksling mellem de kompetente myndigheder, herunder også det brev, hvori anmodningen fremsættes."

Det fremgår af pkt. 12 i kommentaren til art. 26 i OECD’s modeloverenskomst, at "…oplysningerne også kan meddeles til skatteyderen, hans befuldmægtigede eller til vidner."

Udlevering af oplysninger udvekslet mellem to landes skattemyndigheder er altså ikke udelukket. Men dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien, der bygger på OECD’s modeloverenskomst, og kommentarerne til OECD’s modeloverenskomst tager udgangspunkt i fortrolighed mellem de to landes skattemyndigheder.

Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der består en folkeretlig forpligtelse eller lignende til at behandle korrespondancen mellem Skattestyrelsen og HMRC som fortrolig og til ikke at udlevere denne til skatteyderen.

Fortrolighed følger dermed af folkeretlige forpligtelser eller lignende i form af dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien, der fortolkes i overensstemmelse med kommentarerne i OECD’s modeloverenskomst. Retten til aktindsigt i korrespondancen med de britiske skattemyndigheder er derfor begrænset efter forvaltningslovens § 15 a, stk. 1.

I Kammeradvokatens "Aktindsigtshåndbogen", der er tilgængelig på Kammeradvokatens hjemmeside https://aktindsigtshaandbogen.dk/?KeyListPageQuery=5404, står der om offentlighedslovens § 32, der svarer til forvaltningslovens § 15 a:

"Bestemmelsen finder også anvendelse i tilfælde, hvor et andet land eller international organisation har en berettiget forventning om, at oplysningerne ikke offentliggøres. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis det pågældende land eller internationale organisation i forbindelse med fremsendelsen af dokumenterne skriftligt eller mundtligt tilkendegiver, at man forventer, at Danmark ikke offentliggør oplysningerne i dokumentet. (…)

Det er en forudsætning for at bruge bestemmelsen, at myndigheden i det enkelte tilfælde oplyser, dels om der gælder en folkeretlig forpligtelse eller praksis m.v., der indebærer, at oplysningerne ikke kan offentliggøres, dels om de foreliggende oplysninger er omfattet af forpligtelsen."

Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der gælder en folkeretlig praksis, der indebærer, at den korrespondance, du ønsker aktindsigt i, ikke kan udleveres, og at oplysningerne er omfattet af forpligtelsen. HMRC har desuden klart tilkendegivet, at HMRC ikke ønsker korrespondancen udleveret, og at HMRC mener, at aktindsigt vil være i strid med art. 25 i dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien (se nedenfor).

Skattestyrelsen finder på den baggrund, at korrespondance mellem de britiske og de danske skattemyndigheder ikke kan udleveres i henhold til forvaltningslovens § 15a, stk. 1.

Forvaltningslovens § 15 a, stk. 2

Det følger desuden af forvaltningslovens § 15 a, stk. 2, at retten til aktindsigt herudover kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer.

Du har begrundet din anmodning om aktindsigt med, at det i Skattestyrelsens afgørelse om MAP ikke fremgik, hvilken del af den engelske lovgivning der blev brugt til at fastslå, om indkomsten var “subject to tax" i henhold til UK lovgivning.

Skattestyrelsens afgørelse om at afvise din anmodning om en Mutual Agreement Procedure, blev truffet på baggrund af de faktiske oplysninger, som fremgik af den dokumentation i form af lønsedler m.m., som du havde indsendt til Skattestyrelsen. Det fremgik heraf, at nogle af de modtagne beløb ikke var "subject to tax", dvs ikke var blevet beskattet i Storbritannien. Hvis du ønsker oplysninger, om hvilken del af den engelske lovgivning, der bestemmer, om indkomsten er "subject to tax" i Storbritannien, er det Skattestyrelsens opfattelse, at disse oplysninger bedst gives af skattemyndighederne i Storbritannien, som allerede har vejledt dig herom. Det er på den baggrund Skattestyrelsens opfattelse, at aktindsigt i korrespondancen med HMRC ikke vil give dig de oplysninger, som du ønsker.

Mutual Agreement Procedures forudsætter, som nævnt ovenfor, et fortroligt forhandlingsklima, hvor det er muligt åbent at udveksle synspunkter og fortolkningsmuligheder. Det er vanskeligt at forhandle, hvis kommunikationen ikke kan foregå frit og tillidsfuldt. Hvis korrespondancen mellem de danske og de britiske myndigheder i din MAP-sag udleveres til dig, vil det kunne forværre forhandlingsklimaet til skade for alle skatteydere og muligvis også for dig selv.

Det er Skattestyrelsens erfaring, at udenlandske skattemyndigheder ikke ønsker den korrespondance, der er udvekslet i et tillidsfuldt forhandlingsmiljø, udleveret til skatteyderne.

Skattestyrelsen har orienteret HMRC om, at du ønsker aktindsigt i korrespondancen med den kompetente myndighed i Skattestyrelsen, og HMRC har svaret klart, at HMRC ikke ønsker korrespondancen udleveret til dig.

HMRC har anført, at MAP bør udføres på en åben og ærlig måde mellem de kompetente myndigheder. En udlevering af korrespondancen kan efter HMRC’s opfattelse forhindre en fuld og ærlig udveksling af synspunkter, hvis korrespondancen ikke forbliver hemmelig.

"Article 25(1) of our DTC sets out in very clear terms that the information exchanged between us shall be treated as secret and can only be disclosed in specific circumstances. The UK takes the view that as the information exchanged is treated as secret and can only be disclosed to persons concerned with the assessment/collection/ prosecution of the taxes covered by the convention and therefore cannot be released to the taxpayer on request. Additionally, we consider that to disclose the information requested would likely be harmful to international relations and could prejudice any future negotiations in connection with MAP and potentially more widely. This is on the basis that discussions in MAP should be conducted in an open and honest way between the competent authorities whereas this may be prejudiced by preventing a full and frank exchange of views if the correspondence were not to be kept secret except being disclosed in those very specific circumstances agreed in the DTC."

HMRC har således oplyst, at kompetent myndighed i UK anser det for sandsynligt, at det vil være skadeligt for internationale forhold og vil kunne skade fremtidige MAP forhandlinger og potentielt være skadeligt i en bredere sammenhæng, hvis korrespondancen udleveres.

HMRC har i den forbindelse henvist til en afgørelse fra FIRST-TIER TRIBUNAL TAX CHAMBER, TC/2016/07008, om en skatteyders anmodning om aktindsigt i korrespondancen mellem de britiske og de belgiske skattemyndigheder i en MAP-sag. Dommeren afgjorde her, at dokumenterne i MAP-sagen mellem UK og Belgien ikke skulle udleveres til skatteyderen. HMRC argumenterede for, at Mutual Agreement Procedures skal udføres hemmeligt, så begge skattemyndigheder kan udtale sig ærligt til hinanden under diskussionerne. En udlevering af korrespondancen ville kunne betyde, at fremtidigt samarbejde mellem UK og andre landes skattemyndigheder kan lide skade.

Dommeren fastslog bl.a. "…I consider that weight and respect should be afforded to the views of HMRC and the Belgian tax authorities that a degree of confidentiality is important to the proper functioning of the MAP (both between the UK and Belgium and other tax authorities) and, without that confidentiality, future co-operation between tax authorities might suffer particularly since that point is echoed in the OECD Commentary."

Dommeren konkluderede, at HMRC’s indsigelser udgjorde en god begrundelse for ikke at udlevere dokumenterne. Skatteyderens anmodning om aktindsigt blev derfor afvist. Vi har vedhæftet en kopi af afgørelsen fra FIRST-TIER TRIBUNAL TAX CHAMBER til orientering.

På baggrund af HMRC’s indsigelser kan det klart konkluderes, at der vil komme en negativ reaktion fra HMRC, hvis der gives aktindsigt i korrespondancen med de britiske myndigheder.

I FOB 1992.238 om en sag, hvor Statsskattedirektoratet og de tyske skattemyndigheder havde indledt forhandlinger for at undgå dobbeltbeskatning af en person, udtalte ombudsmanden, at § 15, stk. 1, nr. 2, i den dagældende forvaltningslov ikke kunne finde anvendelse i en dobbeltbeskatningssag. Den dagældende forvaltningslov § 15, stk. 1, nr. 2, svarede i hovedtræk til den nugældende § 15 a, stk. 2.

Det er dog Skattestyrelsens opfattelse, at der med din anmodning om aktindsigt er tale om en anden situation. Ombudsmanden udtaler således i FOB 1992.238, at:

"Efter min opfattelse vil der ikke være tilstrækkeligt grundlag for at anvende bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, i en dobbeltbeskatningssag alene ud fra risikoen for, at den medkontraherende stats kompetente skattemyndigheder vil reagere negativt i anledning af, at der i overensstemmelse med de nationale danske regler meddeles aktindsigt. Bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 4, vil kunne anvendes i den udstrækning, der kan påvises en konkret, væsentlig risiko for skatteunddragelse."

Når ombudsmanden skriver, at det ikke alene ud fra risikoen for en negativ reaktion er muligt at anvende reglerne om undtagelse fra aktindsigt i den dagældende offentlighedslov § 13, stk. 1, nr. 2, (der i hovedtræk svarer til den nugældende offentlighedslovs § 32, stk. 2) og den nugældende forvaltningslovs § 15 a, stk. 2) må det efter Skattestyrelsens opfattelse betyde, at en risiko ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at undtage dokumenter fra aktindsigt.

Det må så meget desto mere gælde, når Ombudsmanden har skrevet ordet "alene" med kursiv. Det er Skattestyrelsens opfattelse, at Ombudsmanden på den måde har fremhævet, at der kan være andre forhold end blot en risiko for andre skattemyndigheders negative reaktion, der kan føre til en undtagelse fra aktindsigt pga hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner.

I din sag er der ikke blot tale om en risiko for, at de britiske myndigheder reagerer negativt, hvis du får aktindsigt i korrespondancen mellem Skattestyrelsen og HMRC. HMRC har klart udtrykt, at en udlevering af korrespondancen kan blive skadelig for internationale forhold og for fremtidige forhandlinger.

Det er på den baggrund Skattestyrelsens opfattelse, at din interesse i at benytte korrespondancen med de britiske myndigheder til at varetage dit tarv, findes at burde vige for afgørende hensyn til udenrigspolitiske interesser m.v. og forholdet til andre lande, her forholdet til de udenlandske skattemyndigheder og muligheden for at gennemføre konstruktive forhandlinger med disse fremover.

Sammenfatning
Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der består en folkeretlig forpligtelse til at behandle korrespondance mellem de danske og de britiske skattemyndigheder fortroligt, og til ikke at udlevere oplysningerne til dig, jf. den dansk-britiske dobbeltbeskatningsoverenskomst art. 24 og art. 25, og dokumenterne kan derfor undtages fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 15 a, stk. 1.

Selv hvis der ikke fandtes en folkeretlig forpligtelse til at behandle oplysningerne fortroligt, er det Skattestyrelsens opfattelse, at korrespondancen med de britiske skattemyndigheder efter en konkret vurdering kan undtages efter forvaltningslovens § 15, stk. 2. Din interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af dit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande, da forholdet til de britiske skattemyndigheder, som ovenfor beskrevet, vil kunne lide skade, hvis dokumenterne udleveres.

Skattestyrelsen udleverer ikke akterne.

Meroffentlighed
Skattestyrelsen har derudover overvejet, om reglen i forvaltningslovens § 10 om meroffentlighed bør føre til, at der gives aktindsigt i videre omfang end ovenfor anført. Der kan imidlertid ikke gives aktindsigt i videre omfang, hvis det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt. Skattestyrelsen har derfor ikke fundet grundlag for at give aktindsigt i videre omfang efter reglerne om meroffentlighed."

Skattestyrelsen har i en udtalelse til klagen anført:

"A henviser i sin klage til Den juridiske vejledning 2019-2 A.A.6.1.3 om særlig tavshedspligt i international ret.

Det fremgår af Den juridiske vejledning 2020-2 A.A.6.1.4 om særlig tavshedspligt i international ret, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 1. Videre fremgår: "En eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt skal derfor afgøres efter dagældende bestemmelser i FVL § 15, stk. 1, nr. 2 og 4 (svarer til de gældende bestemmelser i FVL § 15 a, stk. 1 og § 15 b, nr. 2) Se FOB 1992, 238 ff. " Da der henvises til den gældende § 15 a, stk. 1, i forvaltningsloven, er det altså muligt at undtage oplysninger fra aktindsigt i sager om international ret.

A anfører i sin klage, at de engelske skattemyndigheder har modsat sig aktindsigt, da “en udlevering af korrespondancen kan blive skadelig" og forholdet “vil kunne lide skade". A mener, at Skattestyrelsens argument er baseret på, at der ikke kun er en “risiko" for at skade forholdet, til de engelske myndigheder, men at forholdet med sikkerhed vil lide skade. Han mener dog ikke, at dette hænger sammen med ord som “kan" og “vil kunne" da disse kun indikerer en risiko og ikke en specifik trussel.

A mener desuden ikke, at indsigelser fra et andet lands myndighed kan være afgørende hensyn, der kan begrunde et afslag på en anmodning om aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 15 a, stk. 2.

Hvis korrespondancen mellem de danske og de britiske myndigheder i As MAP-sag udleveres til ham, vil det kunne forværre forhandlingsklimaet til skade for alle skatteydere og sandsynligvis ikke kun for ham selv. Det kan være ødelæggende for de fremtidige forhandlingsklima med de engelske myndigheder, hvis de danske myndigheder skal udlevere korrespondancen, da der så ikke længere vil være mulighed for åbent at udveksle synspunkter og fortolkningsmuligheder.

Som det fremgår af Skattestyrelsens afgørelse, udtalte Ombudsmanden i FOB 1992.238, at der efter Ombudsmandens opfattelse ikke vil være "tilstrækkeligt grundlag for at anvende bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, i en dobbeltbeskatningssag alene ud fra risikoen for, at den medkontraherende stats kompetente skattemyndigheder vil reagere negativt i anledning af, at der i overensstemmelse med de nationale danske regler meddeles aktindsigt."

Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der i den foreliggende sag ikke alene er tale om en risiko for, at den medkontraherende stat vil reagere negativt. På baggrund af formuleringer og sprogbrug i reaktionen fra HMRC er det Skattestyrelsens opfattelse, at HMRC har givet klart udtryk for, at det er overvejende sandsynligt, at en udlevering af korrespondancen i den konkrete sag kan betyde, at fremtidigt samarbejde med UK og andre kan lide skade. Anvendelsen af ordene "kan" og "vil kunne" ("would likely" og "could") kan ikke tillægges den selvstændig betydning, som A tillægger dem i sin klage, hvor de fremstår løsrevet fra den sammenhæng, hvori de indgår i korrespondancen med HMRC.

Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der er en konkret fare for, at en udlevering af korrespondancen vil skade forhandlingsklimaet mellem de danske og de britiske skattemyndigheder både i den konkrete sag og i fremtidige forhandlinger. Det er derfor Skattestyrelsens opfattelse, at der er afgørende hensyn, jf. forvaltningslovens § 15 a, stk. 2, der kan begrunde en undtagelse fra adgangen til aktindsigt.

Som det fremgår af Skattestyrelsens afgørelse, har HMRC desuden henvist til en afgørelse fra FIRST-TIER TRIBUNAL TAX CHAMBER, TC/2016/07008, om en skatteyders anmodning om aktindsigt i korrespondancen mellem de britiske og de belgiske skattemyndigheder i en MAP-sag. Dommeren afgjorde her, at dokumenterne i MAP-sagen mellem UK og Belgien ikke skulle udleveres til skatteyderen. Dommeren fastslog bl.a. "…I consider that weight and respect should be afforded to the views of HMRC and the Belgian tax authorities that a degree of confidentiality is important to the proper functioning of the MAP (both between the UK and Belgium and other tax authorities) and, without that confidentiality, future co-operation between tax authorities might suffer particularly since that point is echoed in the OECD Commentary."

Skattestyrelsen fastholder derfor sin opfattelse af, at der består en folkeretlig forpligtelse til at behandle korrespondance mellem de danske og de britiske skattemyndigheder fortroligt, og til ikke at udlevere oplysningerne til A, jf. den dansk-britiske dobbeltbeskatningsoverenskomst art. 24 og art. 25, og dokumenterne kan derfor undtages fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 15 a, stk. 1.

Selv hvis der ikke fandtes en folkeretlig forpligtelse til at behandle oplysningerne fortroligt, er det Skattestyrelsens opfattelse, at korrespondancen med de britiske skattemyndigheder efter en konkret vurdering kan undtages efter forvaltningslovens § 15, stk. 2. As interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til at varetage sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande, da forholdet til de britiske skattemyndigheder, som ovenfor beskrevet, vil kunne lide skade, hvis dokumenterne udleveres.

Skattestyrelsen henviser i øvrigt til sin afgørelse af 11. september 2020."

Klagerens opfattelse
Det er klagerens opfattelse, at anmodningen om aktindsigt skal imødekommes.

Klageren har hertil anført:

"I forbindelse med anmodning om en Mutual Agreement procedure, har jeg anmodet om aktindsigt i henhold til forvaltningsloven, da jeg er anset som værende part i sagen.

Anmodningen blev afvist og efterfølgende anket til ankestyrelsen. Ankestyrelsen hjemsendte anken til fornyet afgørelse, se sags nr 20-0013632 vedlagt som Bilag 1.

Skattestyrelsen har efterfølgende lavet en ny afgørelse vedrørende akterne 28, 33, 35, 36 og 37.
Jeg blev dog opmærksom på jeg også havde brug for aktindsigt i akterne 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 56, og 57. fra aktlisten. Se Bilag 4.Der blev derfor ansøgt om aktindsigt i disse.
Alle akter er del af den korospondace der har været i mellem HMRC og Skattestyrelsens respektive kompetente myndigheder.

I begge tilfælde blev anmodningen afvist med enslydende argumenter. Se bilag 2 & 3

Det er disse 2 afgørelser jeg hermed anker.

I Ankestyrelsens første afgørelse, fremgår det at ankestyrelsen hjemsender skattestyrelsen afgørelse da det ikke fremgår klart om der afviser efter forvaltningslovens §15a eller §15 stk. 2

Skattestyrelsen har i deres 2 nye afgørelser afvist aktindsigt efter forvaltningsloven §15a stk.1 samt §15 stk. 2.

Afvisning efter §15a stk. 1:

Skattestyrelsen skriver i deres sammenfatning:

“Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der består en folkeretlig forpligtelse til at behandle korrespondance mellem de danske og de britiske skattemyndigheder fortroligt, og til ikke at udlevere oplysningerne til dig, jf. den dansk-britiske dobbeltbeskatningsoverenskomst art. 24 og art. 25, og dokumenterne kan derfor undtages fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 15 a, stk. 1. “

Argumentet for at afvise aktindsigten må siges at være noget overraskende, set i lyset af Ankestyrelsens principielle udtalelse i hjemsendelsen. Her skriver Ankestyrelsen følgende:

“Den juridiske vejledning 2019-2 indeholdt følgende afsnit (A.A.6.1.3) om særlig tavshedspligt i international ret på skatteområdet.
………
Dobbeltbeskatningsoverenskomster er folkeretligetraktater, som er en del af gældende dansk ret……

……
Bestemmelsen fastsætter envidere, at disse oplysninger kun må meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, tvangsinddrivelse eller retsforfølgning af eller afgørelse af ankesager, med hensyn til skatter omhandlet af overenskomsten. Efter modelkommentaren omfatter denne kreds “også skatteyderen, hans befuldmægtige eller vidnerne. Se artikel 26, stk 2.

Det indebære, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse men hovedreglen i FVL §9, stk. 1"

Ankestyrelsen udtaler altså, at på trods af, at tavshedspligten i dobbeltbeskatningsoverenskomsten er anset som en folkeretlig forpligtigelse, kan det ikke begrænse min ret til aktindsigt i sager hvor jeg er anset som værende part, Jvf. FVL §9 stk. 1

Skattestyrelsens argument har ankestyrelsen altså taget stillig til i deres første afgørelse, og tilbagevist.

Ankestyrelsens udtalelse er i overensstemmelse med Ombudsmandens udtalelse , i FOB 1992.238 hvor han på side 9/10 punkt C skriver:

“C. I henhold til forvaltningsloven §9. stk. 2 begrænser tavshedspligtsbestemmelser ikke pligten til at give partsaktindsigt."

Jeg mener derfor ikke min ret til aktindsigt kan begrænses under henvisning til FVL §15a stk 1.

Afvisning efter §15 stk. 2:

Skattestyrelsen skriver i deres sammenfatning:

“Selv hvis der ikke fandtes en folkeretlig forpligtelse til at behandle oplysningerne fortroligt, er det Skattestyrelsens opfattelse, at korrespondancen med de britiske skattemyndigheder efter en konkret vurdering kan undtages efter forvaltningslovens § 15, stk. 2. Din interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af dit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande, da forholdet til de britiske skattemyndigheder, som ovenfor beskrevet, vil kunne lide skade, hvis dokumenterne udlevere"

Sammenfatningen er baseret på skattestyrelsens argumenter, ud fra ombudsmandens udtalelser i FOB 1992.238. Skattestyrelsen skriver:

“Det er dog Skattestyrelsens opfattelse, at der med din anmodning om aktindsigt er tale om en anden situation. Ombudsmanden udtaler således i FOB 1992.238, at:
"Efter min opfattelse vil der ikke være tilstrækkeligt grundlag for at anvende bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2, i en dobbeltbeskatningssag alene ud fra risikoen for, at den medkontraherende stats kompetente skattemyndigheder vil reagere negativt i anledning af, at der i overensstemmelse med de nationale danske regler meddeles aktindsigt. Bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 4, vil kunne anvendes i den udstrækning, der kan påvises en konkret, væsentlig risiko for skatteunddragelse."
Når ombudsmanden skriver, at det ikke alene ud fra risikoen for en negativ reaktion er muligt at anvende reglerne om undtagelse fra aktindsigt i den dagældende offentlighedslov § 13, stk. 1, nr. 2, (der i hovedtræk svarer til den nugældende offentlighedslovs § 32, stk. 2) og den nugældende forvaltningslovs § 15 a, stk. 2) må det efter Skattestyrelsens opfattelse betyde, at en risiko ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at undtage dokumenter fra aktindsigt. “
……
“I din sag er der ikke blot tale om en risiko for, at de britiske myndigheder reagerer negativt, hvis du får aktindsigt i korrespondancen mellem Skattestyrelsen og HMRC. HMRC har klart udtrykt, at en udlevering af korrespondancen kan blive skadelig for internationale forhold og for fremtidige forhandlinger “

Skattestyrelsen mener altså at man på baggrund af ombudsmandens udtalelser omkring offentlighedslovens §13 stk 1 nr 2, kan drage den konklusion at der kan nægtes aktindsigt i henhold til FVL §15 stk 2, da udleveringen kan blive skadelig for internationale forhold til andre nationer. Dette begrundes med at de to lovtekster en nærmest enslydende..

Der er dog flere forhold der taler i mod denne sammenligning, samt konklusionen som skattestyrelsen drager.

1. Som det fremgår af skattestyrelsens afgørelse har de engelske myndigheder, iflg skattestyrelsen, modsat sig aktindsigt, da “en udlevering af korrespondancen kan blive skadelig" og forholdet “vil kunne lide skade"
Skattestyrelsens argument er baseret på at der ikke kun er en “risiko" for at skade forholdet, til de engelske myndigheder, men at forholdet med sikkerhed vil lide skade. Dette hænger dog ikke sammen med ord som “kan" og “vil kunne" da disse kun indikere en risiko og ikke en specifik trussel.

Da skattestyrelsen ikke har vedhæftet HMRC’ udtalelse, er det dog ikke muligt at afgøre om der er tale om mere end end risiko.

Det må dog formodes skattestyrelsen har oversat HMRC’ indsigelse korrekt. Dette betyder der alene er tale om en risiko, og at dette ikke anses som være tilstrækkeligt grundlag for at benytte §13 stk 1 nr 2 Iflg. Ombudsmanden. Det må så betyde, jvf skattestyrelsens eget argument, at der ikke kan nægtes aktindsigt i henhold til FVL §15a stk 2

2. Offentlighedslovens §13, stk 1 nr 2 lød således:

“Stk. 2. Retten til aktindsigt kan herudover begrænses, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer."

Forvaltningslovens §15a stk. 2 lyder således:

"Stk. 2. Retten til aktindsigt kan herudover begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer."

Hvis skattestyrelsens argument om at de engelske myndigheders indsigelse vil kunne begrænse aktindsigten i henhold til offentlighedsloven, ud fra ombudsmandens udtalelse, må det betyde indsigelsen fra HMRC, hvis der er tale om mere end en risiko, kan anses som værende et “væsentligt hensyn" til rigets interesser mv.

Men som det fremgår af forvaltningsloven, som min sag skal afgøres under, er der tale om en klar stramning i lovteksten. Her er det ikke længere nok at der er “væsentlige hensyn" men der skal nu være “afgørende hensyn" for at en begrænsning i aktindsigten kan komme på tale.

Alene, ud fra den del af teksten som skattestyrelsen henviser til, mener jeg ikke der kan drages konklusioner om at ombudsmanden mener en insigelse fra et andets lands myndighed vil være et “Afgørende hensyn" der kan begrænse aktindsigt.

3. Heldigvis behøver vi ikke gisne om hvad ombudsmanden måtte tænke, da ombudsmanden er meget klar i mæglet når han efterfølgende skriver, øverst sidste side i afgørelsen:

“Efter min opfattelse vil der ikke i en sag om dobbeltbeskatning kunne være “afgørende hensyn" af den i § 15 stk 1 nr 2 omhandlende art"

Ombudsmanden udtaler altså helt principielt at, der ikke kan begrænses i aktindsigten når der er tale om en sag om dobbeltbeskatning under henvisning til forvaltningslovens § 15a stk. 2. da ingen af de nævnte hensyn i teksten, vil kunne anses som “værende afgørende".

Det står derfor en anelse uklart, hvorfor skattestyrelsens kompetente myndighed måtte mene at kunne påvise, at ombudsmanden mener det modsatte.

Det må derfor konkluderes at FVL §15 stk 2 ikke kan benyttes til at begrænse retten til akt indsigt i mit tilfælde, hvor jeg som part i en sag, har anmodet om aktindsigt i en sag om dobbeltbeskatning i henhold til FVL §9

Sammenfatning:

Der er søgt aktindsigt i henhold til FVL §9, i en sag hvor jeg er anset som værende part.
Både Ankestyrelsen og Ombudsmanden har udtalt at der ikke kan begrænses i aktindsigten, grundet regler om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsaftalen mellem Danmark og UK. Dette er i overensstemmels med den juridiske vejledning, som ankestyrelsen påpeger i den hjemsendte afgørelse.

Hvad angår muligheden for at begrænse aktindsigt med henvisning til forholdet til fremmed magter under §15 stk 2, har skattestyrelsen ikke påvist at der skulle være afgørende hensyn til rigets sikkerhed tilstede. Samtidig har Ombudsmanden principielt udtalt at sådanne forhold som §15 stk 2 omhandler, ikke kan være tilstede, når der er tale om en sag der vedrøre dobbeltbeskatning.

Jeg forventer derfor at få medhold i min klage, og dermed aktindsigt i akterne 28, 33, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56, og 57 fra sagens aktliste J.Nr.18-1058379. Se bilag 4. Alle akter hvor der er afvist aktindsigt med henvisning til FVL §15 a"

Klageren er fremkommet med følgende bemærkninger til Skattestyrelsens udtalelse:

"Skattestyrelsen skriver:

“Anvendelsen af ordene "kan" og "vil kunne" ("would likely" og "could") kan ikke tillægges den selvstændig betydning, som A tillægger dem i sin klage, hvor de fremstår løsrevet fra den sammenhæng, hvori de indgår i korrespondancen med HMRC"

Det er selvfølgelig beklageligt hvis skattestyrelsen mener ordene er taget ud af kontekst.

Jeg har derfor anmodet om at få dokumentet udleveret.

Skattestyrelsen har dog nægtet aktindsigt. (Se bilag A)

Dette på trods af skattestyrelsen mener dokumentet og betydningen af indsigelsen fra HMRC er central for at kunne afgøre om der er en reel trussel for, at forholdet mellem staterne kan tage skade. Det betyder jeg må nøjes med de løsrevne citater fra skattestyrelsens afgørelse.

Skattestyrelsen citeres HMRC for følgende:

“Additionally, we consider that to disclose the information requested would likely be harmful to international relations and could prejudice any future negotiations in connection with MAP and potentially more widely. “

Det må formodes HMRC’s indsigelse er skrevet af en person med juridisk baggrund, som forstår hvad det betyder når man bruger “would likely" og “could", fremfor en definitiv term som “will".

Would likely og could, giver mulighed for manøvrerum, hvilket der kan være brug for når man læser den engelske afgørelse som skattestyrelsen henviser til.

Det er korrekt der i den pågældende sag er nægtet aktindsigt. Men hvis man nærlæser præmissen for afgørelsen, viser den, at der som i Ombudsmandens afgørelse, også efter engelsk lovgivning er mulighed for aktindsigt i MAP sager.

Dette ses i […] sagen TC2016/07008, som skattestyrelsen selv henviser til, under punkt 23 - 25 hvor dommer […] skriver:

“23. The FTT has a specific power under Rule 16 of the FTT Rules relating to the disclosure of documents as follows:
16 Summoning or citation of witnesses and orders to answer questions or produce documents
(1) On the application of a party or on its own initiative, the Tribunal may--
…
(b) order any person to answer any questions or produce any documents in that person's possession or control which relate to any issue in the proceedings. “
“The approach I will take
25. The parties were both agreed that I have the power to direct HMRC to disclose the documents Mr […] seeks. As regards the approach I should take to the exercise of my discretion, both parties referred to the decision of the Upper Tribunal in HMRC v […] LLP [2014] UKUT 0062 and to the decisions of the FTT in […] v HMRC (unpublished) and […] Limited v HMRC [2019] UKFTT 235 “

Det bør stå uden for en hver tvivl at HMRC, erkender at dommeren har “the power to direct he HMRC to disclose the document" altså retten til at beordre HMRC til at udlevere dokumenterne. Som det også fremgår, har begge parter, altså også HMRC, henvist til en specifik metode med rod i engelsk retspraksis, til at afgøre om dokumenterne skal udleveres eller ej.
Som det fremgår, skal Sagen vurderes bla ud fra personenes relevans for dokumentet, dokumentets relevans for sagen og graden af relevans for sagens udfald. Dette opvejes derefter mod begrundelsen for begrænsningen til aktindsigt. Det vil derfor være individuelle afgørelser fra sag til sag.
Da min sag ikke er prøvet i den engelske first tier tribunal, kan HMRC ikke med sikkerhed garantere de ikke ville kunne blive beordret til at udlevere sagens akter, efter UK lov.

Så når HMRC i deres indsigelse, bruger vendinger som “would likely" og “could" er det sandsynligt det skyldes de er klar over, de ikke selv med 100% sikkerhed, vil kunne garantere den hemmeligholdelse af materialet, som de håber at kunne få i Danmark ved at lave en indsigelse.
Det vil derfor være urimeligt at benytte en definitiv term som"will".

På den baggrund mener jeg ikke indsigelsen kan få karakter af hverken “væsentlige hensyn" efter offentlighedsloven eller “afgørende hensyn" efter forvaltningsloven, da der iflg Ombudsmandens afgørelse “alene" vil være tale om en risiko.

Når man samtidig kigger på de spørgsmål som blev aftalt med skattestyrelsen (se bilag B) og overvejer hvilke svar disse kan afstedkomme, betvivler jeg ligeledes indholdet vil kunne blive skadeligt for forholdet mellem staterne.

Jeg mener dog at ovenstående er af sekundær betydning, da aktindsigten er søgt efter dansk lovgivning og skal afgøres derefter.

Skattestyrelsen skriver:

“Det fremgår af Den juridiske vejledning 2020-2 A.A.6.1.4 om særlig tavshedspligt i international ret, at bestemmelser om tavshedspligt i dobbeltbeskatningsoverenskomster ikke begrænser parters ret til aktindsigt, i overensstemmelse med hovedreglen i FVL § 9, stk. 1. Videre fremgår: "En eventuel undtagelse af oplysninger fra aktindsigt skal derfor afgøres efter dagældende bestemmelser i FVL § 15, stk. 1, nr. 2 og 4 (svarer til de gældende bestemmelser i FVL § 15 a, stk. 1 og § 15 b, nr. 2) Se  FOB 1992, 238 ff. " Da der henvises til den gældende § 15 a, stk. 1, i forvaltningsloven, er det altså muligt at undtage oplysninger fra aktindsigt i sager om international ret."

Som det fremgår skal “en eventuel undtagelse af oplysninger fra en aktindsigt afgøres efter dagældende bestemmelser i FVL § 15, stk 1 nr 2 og 4"

Ombudsmandens afgørelse som skattestyrelsen selv har fremlagt, er nettop baseret på den daværende forvaltningslov. Og som skattestyrelsen skriver, sidestilles den daværende med den nuværende forvaltningslov. Det må betyde ombudsmandens afgørelse stadig er gældende.

Ombudsmandens afgørelse er meget klar når han skriver:

c. I henhold til forvaltningslovens § 9, stk. 2, begrænser tavshedspligtsbestemmelser ikke pligten til at give partsaktindsigt. Efter bestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 4 vil spørgsmålet om undtagelse fra aktindsigt således skulle afgøres efter bestemmelserne i forvaltningslovens § 15 -

og særligt de til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 2 og 4, svarende hensyn, der er opregnet i forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 2 og 4.
……..
“Efter min opfattelse vil der ikke i en sag om dobbeltbeskatning kunne være "afgørende hensyn" af den i § 15, stk. 1, nr. 2, omhandlede art."

Opsummering.

Der er søgt aktindsigt i en sag vedrørende dobbeltbeskatning. Ud fra det materiale skattestyrelsen har fremlagt, er det dokumenteret, at HMRC er bevidst om, der jvf engelsk lovgivning kan gives aktindsigt efter en procedure, som er fastlagt på baggrund af engelsk retspraksis. Det må betyde HMRC ikke kan ligge Danmark til last, at vi her i landet har lignende lovgivning, der kan give ret til aktindsigt i MAP sager, og at det derfor kun vil have ringe indflydelse på forholdet mellem landene.
Selv hvis UK havde lovgivning der med sikkerhed kunne begrænse en tilsvarrende aktindsigt, er det ikke ombudsmandens opfattelse at der vil kunne være tale om afgørende hensyn når sagen drejer sig om dobbeltbeskatning.

Der vil derfor ikke være grundlag for at gå imod Ombudsmandens klare afgørelse. Det betyder jeg som part i sagen, ikke kan nægtes aktindsigt i en sag om dobbeltbeskatning, under påskud af tavshedspligtsbestemmelser, eller med henvisning til at der skulle være afgørende hensyn af den i FVL §15, stk 1 nr 2 omhandlende art."

Skatteankestyrelsens afgørelse
Det fremgår af forvaltningslovens § 9, at den der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Retten til aktindsigt begrænses af de undtagelser, der er nævnt i forvaltningslovens §§ 12-15b.

Det følger af forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, at retten til aktindsigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer, kan begrænses, i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign.

Efter forvaltningslovens § 15 a, stk. 2, kan retten til aktindsigt herudover begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v., herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer.

Skattestyrelsen har givet afslag på aktindsigt i akt 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56 og 57 med henvisning til forvaltningslovens § 15 a, stk. 1 og 2.

Af dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien, bekendtgørelse nr. 6 af 12. februar 1981, fremgår følgende om udveksling af oplysninger af artikel 25, stk. 1:

"1. De kontraherende staters kompetente myndigheder skal udveksle sådanne oplysninger, som er nødvendige for at gennemføre bestemmelserne i denne overenskomst eller i de kontraherende staters interne lovgivning vedrørende skatter, der omfattes af overenskomsten, i det omfang denne beskatning ikke strider mod overenskomsten. Alle oplysninger, der modtages af en kontraherende stat, skal behandles som hemmelige på samme måde som oplysninger, der modtages i henhold til denne stats interne lovgivning, og må kun meddeles til personer eller myndigheder (herunder domstole og forvaltningsmyndigheder), der er beskæftiget med påligning, opkrævning, inddrivelse, retsforfølgelse eller klagebehandling i forbindelse med de skatter, der er omfattet af overenskomsten. Sådanne personer eller myndigheder må kun benytte oplysningerne til de nævnte formål. De kan meddele oplysningerne under offentlige retshandlinger eller i retsafgørelser."

For så vidt angår forvaltningslovens § 15a, stk. 1, har Skattestyrelsen henvist til pkt. 4, 36 og 61 i kommentarerne til art. 25 om MAP i OECD’s modeloverenskomst samt til pkt. 11 og 12 i kommentaren til art. 26 og konkluderet, at udlevering af oplysninger udvekslet mellem to landes skattemyndigheder ikke er udelukket. Men dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien, der bygger på OECD’s modeloverenskomst, og kommentarerne til OECD’s modeloverenskomst tager udgangspunkt i fortrolighed mellem de to landes skattemyndigheder.

Det er Skattestyrelsens opfattelse, at der består en folkeretlig forpligtelse eller lignende til at behandle korrespondancen mellem Skattestyrelsen og HMRC som fortrolig og til ikke at udlevere denne til skatteyderen. Skattestyrelsen har endvidere henvist til, at HMRC har tilkendegivet, at HMRC ikke ønsker korrespondancen udleveret, og at HMRC mener, at aktindsigt vil være i strid med art. 25 i dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien.

Af bemærkningerne til forvaltningslovens § 15 a (lov nr. 638 af 12. juni 2013), fremgår følgende:

"Bestemmelsen skal ses i lyset af den ændrede beskrivelse af, hvornår retten til aktindsigt kan begrænses af hensyn til rigets udenrigspolitiske interesser m.v. i § 32 i forslaget til offentlighedsloven (og Offentlighedskommissionens lovudkast).

Efter stk. 1 - der svarer til § 32, stk. 1, i forslaget til offentlighedsloven (og Offentlighedskommissionens lovudkast) - kan retten til aktindsigt begrænses, i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser eller lignende. Det er ikke efter denne bestemmelse - som efter stk. 2 - en betingelse for at kunne undtage oplysninger fra retten til aktindsigt, at der efter en konkret vurdering kan påvises en nærliggende fare for, at de omtalte interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis aktindsigtsanmodningen imødekommes.

Der sigtes med bestemmelsen bl.a. til de tilfælde, hvor det følger af traktatbestemmelser, folkeretlige retssædvaner eller fast international praksis, at Danmark er forpligtet til at hemmeligholde oplysninger og dokumenter, idet brud på en sådan forpligtelse vil skade Danmarks forhold til internationale organisationer m.v."

Af bemærkningerne til offentlighedslovens § 32 (lov nr. 606 af 12. juni 2013), fremgår blandt andet:

"Bestemmelsen indebærer for det andet, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, fortrolighed følger af folkeretlige forpligtelser eller lignende. Herved sigtes til de tilfælde, hvor det følger af traktatbestemmelser, folkeretlige retssædvaner eller fast international praksis, at Danmark er forpligtet til at hemmeligholde oplysninger og dokumenter.
Endvidere sigtes der til de tilfælde, hvor et andet land eller en international organisation har en berettiget forventning om, at oplysningerne ikke offentliggøres. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis det pågældende land eller internationale organ i forbindelse med fremsendelsen af dokumenterne skriftligt eller mundtligt tilkendegiver, at man forventer, at Danmark ikke offentliggør oplysningerne i dokumentet.
Det er dog en forudsætning for at anvende bestemmelsen, at forvaltningsmyndighederne i det enkelte tilfælde oplyser, dels om der gælder en folkeretlig forpligtelse eller praksis m.v., der indebærer, at oplysninger ikke kan offentliggøres, dels om de foreliggende oplysninger er omfattet af forpligtelsen."

Skatteankestyrelsen er enig med Skattestyrelsen i, at der med henvisning til artikel 25 i dobbeltbeskatningsoverenskomsten mellem Danmark og Storbritannien, må anses at foreligge en folkeretlig forpligtelse om begrænsning af aktindsigt, hvor fortrolighed er påkrævet.

Skattemyndighederne i Storbritannien har tilkendegivet, at man ikke ønsker korrespondancen udleveret.

Klagerens adgang til aktindsigt i korrespondancen mellem Danmark og Storbritannien vedrører Mutual Agreement Proceduren er således begrænset af forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, og tavshedspligten i artikel 25, stk. 1, i overenskomsten mellem Danmark og Storbritannien.

Det fremgår af forvaltningslovens § 10, stk. 1, at det i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt skal overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af forvaltningslovens §§ 12-15 b. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger.

Skattestyrelsen har ikke fundet grundlag for at give aktindsigt efter reglerne om meroffentlighed. Henset til de beskyttelseshensyn der ligger bag forvaltningslovens § 15 a, stk. 1, er Skatteankestyrelsen enig i, at der ikke kan gives aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i forvaltningslovens § 10, stk. 1.

Det er derfor med rette, at Skattestyrelsen ikke har imødekommet klagerens anmodning om aktindsigt i akt 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 56 og 57.

Skatteankestyrelsen stadfæster derfor Skattestyrelsens afgørelse.