Parter

Holstebro Kommune
(advokat Ejvind Sandal)

mod

Skatteministeriet
(kammeradvokaten ved advokat H.C. Vinten)

Afsagt af højesteretsdommerne

Marie-Louise Andreasen, Per Sørensen, Asbjørn Jensen, Jytte Scharling og Poul Dahl Jensen

I tidligere instans er afsagt dom af Vestre Landsrets 1. afdeling den 27. august 2003.

Påstande

Appellanten, Holstebro Kommune, har nedlagt endelig påstand om, at indstævnte, Skatteministeriet, skal anerkende, at der ikke har været hjemmel til at opkræve affaldsdeponeringsafgift i årene fra 1991 til 1999 vedrørende det støbesand, B-fraktionen, iblandet bentonit, der blev tilført kommunens losseplads i Naur, og som blev anvendt til opbygning af den vandstandsende del af topmembranen i henhold til de foreliggende miljøgodkendelser.

Skatteministeriet har påstået stadfæstelse.

Supplerende sagsfremstilling

Det er oplyst, at Holstebro Kommune i perioden 1991-1999 har betalt i alt 6.263.603,40 kr. i affaldsafgifter af det støbesand, som kommunens påstand for Højesteret angår.

Lovgivningen om affaldsafgifter

Ved lov nr. 329 af 4. juni 1986 blev der i miljøbeskyttelsesloven indsat et kapitel 12 a om affaldsafgifter. Miljøbeskyttelseslovens § § 82 a - 82 d blev herved affattet således:

"§ 82 a. Der svares afgift til miljøministeren af affald, der tilføres en registreringspligtig virksomhed, jfr. § 82 c.

§ 82 b. Afgiften udgør 40 kr. pr. ton affald. Den afgiftspligtige vægt er affaldets bruttovægt.

Stk. 2. ...

§ 82 c. Virksomheder eller anlæg, der modtager affald fra kommunale renovationsordninger til deponering eller forbrænding, skal anmelde sig hos toldvæsenet til registrering.

Stk. 2. ...

§ 82 d. Afgiftsperioden er kvartalet.

Stk. 2. Registrerede virksomheder skal opgøre den afgiftspligtige vægt for en afgiftsperiode på grundlag af den mængde affald, der er tilføres virksomheden i perioden. Stk. 3. I opgørelsen fradrages vægten af den del af det afgiftspligtige affald, der igen er fraført virksomheden i afgiftsperioden.

..."

I forarbejderne til bestemmelserne hedder det bl.a. (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 4423 ff.)

"Hovedsigtet med lovforslaget er at effektivisere og intensivere miljøtilsynet, samt at begrænse affaldsmængderne og fremme genbrug.

...

Formålet med den foreslåede afgift er at reducere den mængde affald, der tilføres forbrændingsanlæg eller deponeringspladser. Afgiften vil kunne fremme genanvendelse og kunne tilskynde virksomheder til at anvende teknologier, der frembringer mindre affald. Den foreslåede afgift pålægges stort set alle typer af affald, der deponeres på deponeringspladser eller forbrændes på forbrændingsanlæg . ...

En afgift på deponering og forbrænding af erhvervsaffald kan direkte påvirke den enkelte affaldsproducerende virksomhed, der kan spare afgiften og derved reducere renovationsudgifterne ved at levere affald til genanvendelse eller ved at ændre produktionsprocesserne, således at der opstår mindre affald."

Videre er bl.a. anført (sp. 4448 ff.)

"ad § 82 a:

Med henblik på at reducere affaldsmængderne svares der afgift til miljøministeren af alt affald, der tilføres den registreringspligtige virksomhed. Det betyder, at der eksempelvis også skal svares afgift af bygningsaffald, jordfyld m.v., der tilføres en losseplads med henblik på regelmæssig afdækning. Der skal ikke svares afgift af halm og træaffald fra træforarbejdningsvirksomheder, der tilføres et forbrændingsanlæg som rene selvstændige læs.

Der skal heller ikke svares afgift af driftsmidler, f. eks. olie og halm, der tilføres selvstændige halmfyr til støtte for varmeforsyningen, ligesom der ikke - efter endt affaldsdeponering - skal svares afgift af jord til reetablering af vækstlag på en losseplads.

...

ad § 82 d

Det er som princip for beregning af afgiften forudsat, at der kun skal svares afgift af det affald, der deponeres eller forbrændes på virksomheden. Derfor er affald, der fraføres en virksomhed fradragsberettiget ved opgørelsen af den afgiftspligtige vægt. Det vil give virksomhederne (deponeringspladser og forbrændingsanlæg) en tilskyndelse til at sortere affaldet med henblik på genanvendelse.

..."

Ved lov nr. 838 af 19. december 1989 blev reglerne overført til en ny lov om afgift af affald og råstoffer (affaldsafgiftsloven).

I lovforslagets bemærkninger til den nye affaldsafgiftslov er bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1989-90, tillæg A, sp. 2657 ff.)

"Med henblik på yderligere at styrke formålet med affaldsafgiften foreslås afgiften i dette lovforslag forhøjet til 130 kr./ton affald, som afleveres til deponering eller forbrænding.

...

Afgiften er forhøjet fra 40 kr. til 130 kr./pr. ton affald, der afleveres til forbrænding eller deponering. Reglerne svarer i øvrigt til de gældende regler i miljøbeskyttelsesloven om affaldsafgiften.

Når den igangværende installation af røggasrenseanlæg er tilendebragt i 1992-93, vil mulighederne for at opdele den foreslåede afgiftssats i én sats for affald til forbrænding og én for affald til deponering blive overvejet.

..."

Ved lov nr. 1071 af 23. december 1992 er den nævnte afgiftsdifferentiering gennemført ved en ændring af affaldsafgiftslovens § 10, der blev affattet således:

"Afgiften udgør 195 kr. pr. t affald, som afleveres til deponering, og 160 kr. pr. t affald, som afleveres til forbrænding. Den afgiftspligtige vægt er affaldets bruttovægt."

I lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen er anført følgende (Folketingstidende 199293, tillæg A, sp. 1824)

"Afgiften forhøjes differentieret, således at den forhøjes ca. 25 % fra 130 kr. til 160 kr. pr. ton affald, der afleveres til forbrænding, og forhøjes 50 % fra 130 kr. til 195 kr. pr. ton affald, der afleveres til deponering. Ved en differentieret forhøjelse, som foreslået, tilsigtes der adfærdsregulering på flere niveauer. Hovedsigtet hermed er tilskyndelse til øget genanvendelse og nedbringelse af de samlede affaldsmængder, og hertil kommer øget incitament til forbrænding frem for deponering. Afgiftsdifferentieringen tilsigter således dels at øge genanvendelsen af det genanvendelige affald, der i dag deponeres eller forbrændes, dels at øge forbrændingen af brændbart, ikke-genanvendeligt affald, der i dag deponeres."

Ved lov nr. 1224 af 27. december 1996 blev der gennemført en række ændringer af affaldsafgiftslovens §§ 9-11.

I § 9, stk. 3, blev indsat nye bestemmelser om afgiftsfritagelse, herunder fritagelse for rent jordfyld og ren jord, der tilføres et deponeringsanlæg som hele selvstændige læs, og som anvendes til daglig afdækning eller slutafdækning (nr. 3).

I lovforslagets bemærkninger til stk. 3 hedder det bl.a. (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, side 2635)

"Med det foreslåede § 9, stk. 3, lovfæstes de væsentligste undtagelser til afgiftspligten, som hidtil i en vis udstrækning er udledt af forarbejderne til loven.

...

Rent jordfyld, som anvendes til daglig afdækning i en registreret virksomhed, og som tilføres denne som hele selvstændige læs, er efter forslaget fritaget for afgiften. Dette gælder også for ren jord og kompost, der anvendes til slutafdækning i forbindelse med etablering af vækstlag. Ved rent jordfyld og ren jord forstås rene jordmaterialer uden indhold af andre stoffer, end man normalt ville finde i disse materialer, og som ikke er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt. Forurenet jord, der har gennemgået en rensning, og som efter rensningen er så ren, at jorden kan disponeres frit - det vil sige jord, som ikke af kommunalbestyrelsen betragtes som affald og dermed ikke er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt - betragtes som ren jord også i afgiftslovens forstand."

I lovens § 11 blev registreringspligten bl.a. udvidet til også at omfatte virksomheder og anlæg, der på egen grund deponerer eller forbrænder eget affald i det omfang, affaldet er omfattet af kommunalbestyrelsens anvisningspligt. Samtidig blev registreringsfritagelsen for deponeringsanlæg til restprodukter fra kraftværker baseret på fossilt brændsel udvidet til også at gælde for kraftværker baseret på biomasse.

I lovforslagets bemærkninger til de nye bestemmelser i § 11 er bl.a. anført (Folketingstidende 1996-97, tillæg A, side 2636)

"Anvendelse af affald i bygge- og anlægsarbejder udløser ikke registreringspligt, når anvendelsen sker i henhold til regler udstedt med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 19, stk. 5.

...

Affald, der bortskaffes i overensstemmelse reglerne i sådanne særlige bekendtgørelser, er ikke omfattet af den kommunale anvisningspligt, jf. affaldsbekendtgørelsens § 1.

Derimod vil anvendelse af affald, der ikke er omfattet af særlig regulering i bygge- og anlægsarbejder, udløse registreringspligt, når anvendelsen kan sidestilles med deponering."

Ved lov nr. 1107 af 29. december 1997 blev den generelle registreringsfritagelse for så vidt angår deponeringsanlæg for restprodukter fra kraftværker baseret på fossile brændsler eller biomasse ophævet. Registreringsfritagelsen gjaldt nu kun for anvendelse til bygge- og anlægsarbejder af restprodukter fra sådanne kraftværker.

I lovforslagets bemærkninger til ophævelsen af den generelle registreringsfritagelse er anført (Folketingstidende 1997-98, I. samling, tillæg A, side 2545)

"Aske og slagge mv. fra elproduktionen er i øjeblikket fritaget for affaldsafgift. I gennemsnit har elværkerne mv. i de seneste år produceret ca. 1.450.000 ton slagge og aske mv. Størstedelen heraf - godt 1.100.000 ton - bliver nyttiggjort i industrien i bygge- og anlægssektoren og til opfyldning, men netto er godt 300.000 ton i gennemsnit blevet deponeret. Ud over slagge og aske er andre restprodukter fra elværkerne fritaget for affaldsafgift, men der sker alene i større stil deponering af TASP, der fremkommer fra svovlrensningen på elværkerne. Af produktionen på 100.000 ton TASP nyttiggøres halvdelen, mens resten må deponeres.

...

Ved afskaffelsen af fritagelsen for affaldsafgift vil tilskyndelsen'til at nyttiggøre restprodukterne og mindske affaldsmængderne blive øget."

Videre anføres (side 2549)

"Det foreslås, at afgiftsfritagelsen for deponering af restprodukter fra kraftværker baseret på fossile brændsler eller biomasse ophæves, og at der indføres en afgift på 210 kr. pr. ton restprodukter, der afleveres til deponering. Hermed skabes der yderligere incitament til, at restprodukter fra kul (slagger, flyveaske mv.) genanvendes i forbindelse med cementproduktion, vejbygning og havneopfyldning mv."

Højesterets begrundelse og resultat

Højesteret tiltræder, at det kasserede støbesand, B-fraktionen, i årene 1991 - 1999 efter såvel miljøbeskyttelsesloven som affaldsafgiftsloven var affald også efter den oparbejdning med bentonit, der fandt sted, inden det blev tilført lossepladsen i Naur til anvendelse som vandstandsende lag i topmembranen.

Tre dommere - Per Sørensen, Asbjørn Jensen og Jytte Scharling - udtaler herefter

Efter bemærkningerne til de tidligere gældende regler i §§ 82 a, 82 c og 82 d i miljøbeskyttelsesloven skulle afgiftspligten omfatte "alt affald, der tilføres den registreringspligtige virksomhed", idet alene tilført jord til retablering af vækstlag på lossepladsen var undtaget fra afgiftspligten. Denne fastlæggelse af afgiftspligtens omfang blev præciseret med den detaljerede undtagelsesbestemmelse i affaldsafgiftslovens § 9, stk. 3, jf. lov nr. 1224 af 27. december 1996 om ændring af affaldsafgiftsloven.

Da støbesandet er affald, der ikke er omfattet af undtagelserne, finder vi herefter, at sandet - uanset dets anvendelse som membranlag - er omfattet af afgiftspligten. Vi stemmer derfor for at stadfæste dommen.

Dommerne Marie-Louise Andreasen og Poul Dahl Jensen udtaler

Det fremgår af forarbejderne til affaldsafgiftsloven, at formålet med affaldsafgifterne er at begrænse affaldsmængderne og fremme genanvendelse. Det fremgår endvidere af forarbejderne, at bestemmelsen i lovens § 9, stk. 1, må forstås således, at afgiftspligten omfatter affald, der tilføres virksomheden med henblik på deponering eller forbrænding. Denne grundlæggende afgrænsning af afgiftspligtens omfang er bl.a. kommet til udtryk i lovens § 10 ved indførelsen af den differentierede afgiftssats i 1992 og ved senere ændringer af afgiftssatserne.

Det er således en forudsætning for afgiftspligt i det foreliggende tilfælde, at støbesandet kan anses for deponeret på lossepladsen i Naur.

Hverken bemærkningerne til de tidligere gældende regler i §§ 82 a, 82 c og 82 d i miljøbeskyttelsesloven eller de undtagelser fra afgiftspligten, der ved lov nr. 1224 af 27. december 1996 blev indsat i lovens § 9, stk. 3, giver efter vores opfattelse tilstrækkeligt sikre holdepunkter for at antage, at enhver varig placering på en losseplads af affald, herunder også affald der nyttiggøres til brug for pladsens indretning eller drift, skal anses for en deponering og dermed omfattet af afgiftspligten, medmindre forholdet er omfattet af de undtagelser, der udtrykkeligt er nævnt i bernærkningeme til den dagældende bestemmelse i miljøbeskyttelseslovens § 82 a og siden er præciseret i affaldsafgiftslovens § 9, stk. 3.

Af Ringkjøbing Amtskommunes miljøgodkendelser vedrørende lossepladsen i Naur fremgår, at lossepladsen skulle forsynes med en vandstandsende topmembran, og at det vandstandsende materiale kunne være baseret på bentonitholdigt sand og støv, der opfyldte nærmere angivne krav.

Under hensyn til affaldsafgiftslovens formål og til det anførte om deponeringsbegrebet finder vi, at det oparbejdede støbesand, som Holstebro Kommune købte hos Vald. Bim og i overensstemmelse med amtets miljøgodkendelser anvendte til etablering af den vandstandsende del af topmembranen, ikke kan anses for at være blevet deponeret på lossepladsen. Der har derfor ikke været hjemmel til at opkræve affaldsafgift af sandet.

Vi stemmer derfor for at tage Holstebro Kommunes påstand til følge.

Afgørelsen træffes efter stemmeflertallet.

T h i   k e n d e s   f o r   r e t

Landsrettens dom stadfæstes.

I sagsomkostninger for Højesteret skal Holstebro Kommune betale 250.000 kr. til Skatteministeriet.

De idømte sagsomkostningsbeløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse.